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2019年3月15日，自然資源部發(fā)布《礦產(chǎn)資源出讓管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），并向社會各界征求意見。借此機會，筆者對我國礦業(yè)權(quán)出讓制度的做一個梳理，然后對征求意見稿進行認真學習和思考，現(xiàn)將筆者的粗淺認識與礦業(yè)界、法律界的同仁分享。

礦業(yè)權(quán)出讓制度的歷史沿革

2000年10月31日，國土資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號），該文件對“礦業(yè)權(quán)出讓”做出明確定義。根據(jù)該文件，礦業(yè)權(quán)出讓是指登記管理機關(guān)以批準申請、招標、拍賣等方式向礦業(yè)權(quán)申請人授予礦業(yè)權(quán)的行為。該文件還分別對批準申請、招標、拍賣這3種方式的定義、程序、要求等做了具體規(guī)定。該文件的第五十五條已經(jīng)被國土資源部關(guān)于停止執(zhí)行《關(guān)于印發(fā)〈礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定〉的通知》（國土資發(fā)〔2014〕89號）廢止，但其余條款仍然有效。

2006年01月24日，國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號），該通知設置了《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》，目錄設置了可按申請在先方式出讓探礦權(quán)類礦產(chǎn)（第一類）、可按招標拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)類礦產(chǎn)（第二類）和可按招標拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)類礦產(chǎn)（第三類），規(guī)定不同類別的礦種可以采取不同的出讓方式。按照征求意見稿的規(guī)定，該通知將在《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》正式生效時被廢止。

2008年9月4日，國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓評估委托有關(guān)事項的通知》（國土資發(fā)〔2008〕181號），該通知全文共13條，通篇圍繞不同的礦業(yè)權(quán)出讓方式如何進行礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)選擇展開，并沒有對礦業(yè)權(quán)出讓的概念做出解釋，更沒有涉及礦業(yè)權(quán)出讓方式、出讓組織、審批權(quán)限等具體的管理制度。

2012年05月15日，國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕80號，簡稱“80號文”），該通知以嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓、遏制礦業(yè)領域腐敗現(xiàn)象為宗旨，以列舉方式將協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)的范圍做了明確界定：“1.國務院批準的重點礦產(chǎn)資源開發(fā)項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產(chǎn)地；2.省級人民政府批準的儲量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目；3.為列入國家專項的老礦山（危機礦山）尋找接替資源的找礦項目；4.已設采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域；5.已設探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的。”該通知還對協(xié)議出讓探礦權(quán)、采礦需要具備的前提條件、提交的資料、批準權(quán)限和程序、協(xié)議出讓申請等做內(nèi)容了詳細的規(guī)定。

2015年08月24日，國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資規(guī)〔2015〕3號），該文件的印發(fā)將80號文全面廢止。該文件保留了80號文對于可以協(xié)議出讓的5種情形的規(guī)定，并進一步規(guī)范了協(xié)議出讓的要求和審批程序。按照征求意見稿的規(guī)定，該文件將在《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》生效時被廢止。

2017年06月29日，財政部、國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號）。該文件包含礦業(yè)權(quán)出讓收益的定義、收取方式、配套政策和組織實施等方面的規(guī)定。

除上述6部直接與礦業(yè)權(quán)出讓相關(guān)的規(guī)范性文件（部門規(guī)章）之外，涉及到礦業(yè)權(quán)出讓的法律法規(guī)和規(guī)范性文件還包括：《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《國務院關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案〉的通知》（國法〔2017〕29號）、《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發(fā)〔2003〕197號)、《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2005〕200號)、《關(guān)于調(diào)整鎢和稀土礦勘查許可證采礦許可證登記權(quán)限有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2007〕92號)、《國土資源部關(guān)于開展煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點的通知》(國土資規(guī)〔2015〕4號)等。根據(jù)征求意見稿的規(guī)定，后面4項規(guī)范性文件（規(guī)章）將在《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》生效時被廢止。

征求意見稿內(nèi)容分析

征求意見稿全文共六章四十四條。第一章總則規(guī)定了立法依據(jù)、礦業(yè)權(quán)定義、礦業(yè)權(quán)人定義、礦業(yè)權(quán)出讓的定義、礦業(yè)權(quán)出讓的原則；第二章到第五章分別規(guī)定了礦業(yè)權(quán)出讓方式、出讓組織與審批權(quán)限、出讓實施和監(jiān)督管理；第六章附則規(guī)定了對省級自然資源主管部門落實辦法的具體要求、法律沖突解決及法律生效。對下面存疑部分內(nèi)容展開討論。

1．有關(guān)礦業(yè)權(quán)人的主體資格

征求意見稿第三條規(guī)定：依法取得礦業(yè)權(quán)的法人稱為礦業(yè)權(quán)人。探礦權(quán)人原則上為依法登記的營利法人或者非營利法人中事業(yè)單位法人。采礦權(quán)原則上為依法登記的營利法人。

征求意見稿將礦業(yè)權(quán)人的范圍限制在法人，而其他非法人組織、自然人均不具備礦業(yè)權(quán)人的主體資格。

現(xiàn)行有效的《礦產(chǎn)資源法》第三十五條規(guī)定：國家對集體礦山企業(yè)和個體采礦實行積極扶持、合理規(guī)劃、正確引導、加強管理的方針，鼓勵集體礦山企業(yè)開采國家制定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，允許個人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)。

據(jù)此，作為上位法的《礦產(chǎn)資源法》并沒有將個人（自然人）排除在礦業(yè)權(quán)人范圍之外，只是對個人（自然人）采礦權(quán)的范圍進行了限制。

我國《立法法》第八十條規(guī)定：部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責。

征求意見稿直接剝奪自然人作為礦業(yè)權(quán)人的主體資格是否有減損公民權(quán)利的嫌疑值得商榷。

2．有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓的方式

征求意見稿第四條規(guī)定了礦業(yè)權(quán)出讓限于招標、拍賣、掛牌、協(xié)議、申請審批5種方式。與《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）中規(guī)定的“批準申請、招標、拍賣等方式”的表述相比更加清晰。

按照征求意見稿第二章規(guī)定，除以下3種特殊情形之外，礦業(yè)權(quán)出讓一律采用招標、拍賣、掛牌方式公開出讓。

第一種特殊情形：國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目，已設采礦權(quán)深部或者上部同類礦產(chǎn)的，可以以協(xié)議出讓方式向特定主體出讓礦業(yè)權(quán)。

第二種特殊情形：國家財政全額出資勘查開展預查、普查和必要的詳查，可以申請批準方式授予探礦權(quán)。

第三種特殊情形：國家保護探礦權(quán)人的合法權(quán)益，探礦權(quán)人可依法申請勘查區(qū)塊范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)，符合規(guī)定的以申請審批的方式授予探礦權(quán)。

相比之前的規(guī)定，征求意見稿對協(xié)議出讓的方式實施了更加嚴格的控制，僅限于國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目，而將以前國土資規(guī)〔2015〕3號文規(guī)定可以進行協(xié)議出讓的其他四種情形都排除在外（表2）。

征求意見稿對于哪些情形適用審批申請、哪些情形適用協(xié)議出讓均做了明確規(guī)定，但是對于哪些情形適用招標、哪些情形適用拍賣、哪些情形適用掛牌卻沒有任何的規(guī)定。招標、拍賣和掛牌作為截然不同的3種公開出讓方式，如果不明確其適用的情形，是否會造成實際操作過程中的不當適用值得思考。

3．關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓的組織實施與審批權(quán)限

征求意見稿第十三條規(guī)定：探礦權(quán)采礦權(quán)出讓活動，原則上按照頒發(fā)勘查許可證、采礦權(quán)許可證的法定權(quán)限，由縣級以上人民政府自然資源管理部門負責組織實施。通俗的講，礦業(yè)權(quán)出讓的組織實施按照誰負責審批礦權(quán)，誰負責組織礦業(yè)權(quán)出讓的原則進行。

同時，征求意見稿對于各級自然資源主管部分的審批權(quán)限進行了重新劃分，與《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》的規(guī)定相比，有明顯變化（表3、表4）。

通過表3、表4的對比分析發(fā)現(xiàn)：征求意見稿對礦業(yè)權(quán)登記審批的權(quán)限劃分做了較大調(diào)整，對自然資源部的審批權(quán)限的規(guī)定是非常清晰的，但是對省級和省級以下各級自然資源管理部門的審批權(quán)限的規(guī)定只是做了原則性的規(guī)定，不夠清晰。這種與上位法不一致的規(guī)定及不清晰的規(guī)定，其有效力存在疑問，且是否會在實施過程中造成對具體經(jīng)辦人員的困擾有待商榷。

4．礦業(yè)權(quán)設置與礦業(yè)權(quán)出讓的關(guān)系

征求意見稿第十九條規(guī)定：礦業(yè)權(quán)出讓應根據(jù)國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策等要求，堅持礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)和礦業(yè)權(quán)設置排他性原則，妥善處理各類礦產(chǎn)空間和時序上的開發(fā)關(guān)系，合理劃定探礦權(quán)采礦權(quán)區(qū)塊，保障礦業(yè)權(quán)合理布局。自然資源主管部門可以依據(jù)劃定的探礦權(quán)采礦權(quán)區(qū)塊建立礦業(yè)權(quán)出讓項目庫，也可以將市場主體提出的探礦權(quán)采礦權(quán)區(qū)塊納入礦業(yè)權(quán)出讓項目庫。

筆者以為，礦業(yè)權(quán)設置與礦業(yè)權(quán)出讓，應該是有先后次序之分的兩類行政行為。礦業(yè)權(quán)設置在先，礦業(yè)權(quán)出讓在后；有礦業(yè)權(quán)的存在，才具備礦業(yè)權(quán)出讓的標的。該條模糊了礦業(yè)權(quán)設置與礦業(yè)權(quán)出讓的界限。

礦業(yè)權(quán)設置的具體要求是在《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》里來規(guī)范，還是在另外的《礦業(yè)權(quán)設置與審批登記管理辦法》中去明確，值得討論。

5．關(guān)于新設探礦權(quán)、采礦權(quán)不能跨省界

征求意見稿第十六條第二款規(guī)定：新出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)不跨省級行政區(qū)域設置。礦產(chǎn)資源是自然形成的賦存在地殼中的地質(zhì)體，遵循一定的地質(zhì)規(guī)律，不同于其他生產(chǎn)物資，不可以人為挪動。如果為了便于管理，人為將跨越兩省邊界的一個礦體分割成兩個礦權(quán)，是否合理值得探討。

對征求意見稿的修改建議

基于前文的分析和梳理，以及對征求意見稿內(nèi)容的學習，筆者提出以下幾條具體的修改和完善意見：

1．增補立法依據(jù)

根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》所涉及的內(nèi)容，在第一條立法依據(jù)中至少應該增加《中華人民共和國拍賣法》、《中華人民共和國招標投標法》、《國務院關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案〉的通知》（國發(fā)[2017]2號）等直接相關(guān)聯(lián)的法律和行政法規(guī)。

2．解決好與相關(guān)上位法的銜接不要出現(xiàn)與上位法規(guī)定不一致的情況

比如：對于礦業(yè)權(quán)人的主體資格限制、礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限的調(diào)整等方面，需要與其相關(guān)的上位法進行對比分析。可以在上位法規(guī)定的基礎上進行細化，但不能出現(xiàn)與上位法規(guī)定不一致的內(nèi)容，尤其不能有對公民權(quán)利造成減損的情況出現(xiàn)。

3．修改第四條關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓定義的表述

征求意見稿第四條對于礦業(yè)權(quán)出讓定義的表述為：本辦法所稱探礦權(quán)采礦權(quán)出讓，是指自然資源主管部門依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，采取招標、拍賣、掛牌、協(xié)議、申請審批方式，向符合要求的礦業(yè)權(quán)申請人授予探礦權(quán)采礦權(quán)的行為。

建議修改為：礦業(yè)權(quán)出讓，是指自然資源主管部門依照法定出讓方式，向符合要求的礦業(yè)權(quán)申請人有償授予礦業(yè)權(quán)的行為。礦業(yè)權(quán)出讓的方式包括：招標、拍賣、掛牌、協(xié)議、申請審批，以及其他合法的公開出讓方式。

理由是：（1）征求意見稿中明確有對礦業(yè)權(quán)的定義，征求意見稿的標題也是“礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法”，用“礦業(yè)權(quán)出讓”，比用“探礦權(quán)采礦權(quán)出讓”更精煉也更準確；（2）礦業(yè)權(quán)出讓的方式，有可能會隨著時間的推移，出現(xiàn)一些新的方式，不宜限定在確定的幾種方式上。

4.明確列舉適用于招標、拍賣、掛牌的情形

征求意見稿第七條規(guī)定：除本辦法第十、十一、十二條規(guī)定的特殊情形外，礦業(yè)權(quán)應當一律采取招標、拍賣、掛牌方式公開出讓。但是沒有對適用于招標、拍賣和掛牌的情形進行詳細的規(guī)定。建議對這3種公開出讓方式的有關(guān)法律規(guī)定、特點和可能適用的各種情形進行更細致的研究后，在最終出臺的管理辦法中做出詳細規(guī)定。

5.理清礦業(yè)權(quán)設置與礦業(yè)權(quán)出讓的關(guān)系

如前文所述，礦業(yè)權(quán)設置與礦業(yè)權(quán)出讓是兩個行政行為。礦業(yè)權(quán)出讓基于礦業(yè)權(quán)設置。在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》兩部行政法規(guī)中已經(jīng)有礦業(yè)權(quán)設置及審批權(quán)限的詳細規(guī)定。作為一部關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓的部門規(guī)章《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》宜將重點放在礦業(yè)權(quán)出讓上，而不宜對礦業(yè)權(quán)設置及審批權(quán)限再做與上位法不一致的規(guī)定。

建議最終出臺的礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法中保留征求意見稿中第十三條的原則性規(guī)定即可。如果認為《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》中關(guān)于礦業(yè)權(quán)設置與審批權(quán)限的規(guī)定需要修改，則應該對這兩個行政法規(guī)進行修訂。

6.對出讓合同具備的基本條款進行細化

征求意見稿要求，無論以何種方式出讓礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人均有義務和政府相關(guān)主管部門簽訂出讓合同。筆者認為，簽訂出讓合同的要求是一種非?？茖W的實施手段，也是礦業(yè)權(quán)出讓過程中最重要的一環(huán)。

建議對礦業(yè)權(quán)出讓合同應該具備的基本條款進行細化或者設計一份合同模版以附件的形式納入礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法中，以便于指導礦業(yè)權(quán)出讓行為。