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我國雖是礦產資源大國，但礦產資源人均占有量僅為世界平均水平的58%，列世界第53位。然而，我國礦產資源開發(fā)效率較高，但綜合利用水平卻相對較弱。

資料顯示，盡管我國大中型礦山采選技術裝備、智能采礦和信息化進步明顯，但是相對來說，小型礦山和小礦比重比較大，且普遍技術水平低，礦山技術水平嚴重不平衡。這也是制約我國礦產資源綜合利用的一個重要因素。

礦產資源綜合利用是企業(yè)充分利用礦產資源、提高經濟效益、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，是實現(xiàn)綠色礦山建設的必要條件，更是節(jié)約資源、發(fā)展循環(huán)經濟、建設生態(tài)文明的重要抓手。不過，由于缺乏法律規(guī)范，我國礦產資源綜合利用的水平距離理想的目標還有較大差距。

任何事情，沒有法律的保障，其發(fā)展都會受到阻礙。中國國土資源經濟研究院發(fā)布的《全國礦產資源節(jié)約與綜合利用報告（2016）》（下稱《報告》）建議，國家應健全相關法律法規(guī)、完善綜合利用制度，鼓勵企業(yè)積極開展綜合利用。

業(yè)內人士表示，礦產資源綜合利用立法再也拖不得了。

礦產資源綜合利用概念待明確

自工業(yè)化大生產以來，人們的生產作業(yè)和日常生活都越來越離不開礦產資源。礦產資源的情況直接影響著一個國家、地區(qū)甚至全世界的發(fā)展。

由于礦產資源屬于不可再生資源，全世界范圍內的儲藏量十分有限。基于可持續(xù)發(fā)展的理念，當代人的發(fā)展不能以犧牲后代子孫的利益為代價。所以，當前以及未來人類的發(fā)展應當依靠科學合理的技術和工藝，提高礦產資源的利用效率，并對廢棄物和產成品進行利用和再利用，才能夠得到長久的發(fā)展。這便是礦產資源綜合利用的涵義。

據(jù)統(tǒng)計，我國90%以上的能源、80%以上的工業(yè)原料、70%以上的農業(yè)生產原料都來自礦產資源。國民經濟建設的巨大需求與我國礦產資源儲量不足的矛盾日益突出。

令人欣慰的是，“加強礦產資源節(jié)約和管理”被寫入“十三五”規(guī)劃綱要，其中特別提到，大力推進綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設，實施礦產資源節(jié)約與綜合利用示范工程、礦產資源保護和儲備工程，提高礦產資源開采率、選礦回收率和綜合利用率。這意味著，礦產資源綜合利用已進入領導層視野。

事實上，近年來，國土資源部一直在鼓勵和推進礦產資源綜合利用，并聯(lián)合國家發(fā)改委于2011年推動了首批40個礦產資源綜合利用示范基地建設。

不過，盡管我國的礦產資源綜合利用取得了不錯的成就，但目前對礦產資源綜合利用還沒有準確的概念定位，不利于礦產資源綜合利用工作的規(guī)范和管理。因此，應當基于我國的基本國情以及實踐經驗，明確界定礦產資源綜合利用的概念。

資料表明，我國現(xiàn)行礦產資源綜合利用政策主要規(guī)定了探礦權人、采礦權人的綜合勘查、綜合開采的義務，以礦產資源為生產原料的工業(yè)企業(yè)的綜合利用義務，對于優(yōu)秀單位的鼓勵方法以及相關配套保障措施等內容。

專家表示，我國礦產資源綜合利用法律體系還很不健全，存在著很多立法空白和不恰當之處，如立法過于原則化，缺乏具體操作程序；相應的標準制度不完善；對違法行為的懲罰力度不強等。

礦產資源綜合利用立法應加快

“將礦產資源綜合利用提高到立法高度，最終使其納入可持續(xù)發(fā)展的法治化軌道。”早在4年前，中國國土資源經濟研究院礦產資源綜合利用研究小組就提出了這樣的概念。

該研究小組選取加拿大、俄羅斯等礦產資源大國為樣本，對其礦產資源綜合利用管理政策、法規(guī)進行了系統(tǒng)梳理。加拿大在礦業(yè)管理方面具有成熟且完備的礦業(yè)政策法規(guī)體系，在礦業(yè)發(fā)展過程中，特別注重礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。俄羅斯明確將礦產資源綜合利用提升到立法高度，在礦產資源綜合利用勘查及開采的登記、許可、投資、稅收等方面做了詳細規(guī)定。

研究小組經過認真梳理對比認為，在礦產資源綜合利用管理方面，加拿大管理部門職責分工清晰、管理目標明確，注重礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，特別是綠色礦業(yè)發(fā)展和當?shù)孛癖娎妫ΦV業(yè)活動全程監(jiān)督。俄羅斯將礦產資源綜合利用提升至立法高度，制定了有利于礦產資源綜合利用的稅收政策，實行大部門管理，使礦產資源實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理。

近期，關于礦產資源綜合利用立法再次被提起。《全國礦產資源節(jié)約與綜合利用報告（2016）》建議，我國應將礦產資源綜合利用提高至立法高度，加快礦產資源綜合利用立法，健全相關法律法規(guī)，為礦產資源綜合利用提供法律依據(jù)。

《報告》認為，立法研究是立法工作的基礎，因此必須大力開展資源綜合利用立法的研究。應積極開展資源綜合利用立法體系、管理制度規(guī)范化、鼓勵措施的有效性，以及國外資源綜合利用立法比較等方面的研究，為健全和利用立法提供依據(jù)，并促進相關法律的制定。

記者了解到，我國現(xiàn)行的礦產資源綜合利用立法所規(guī)定的措施主要是經濟優(yōu)惠措施，而缺乏對違反資源綜合利用立法造成資源流失和浪費的法律責任規(guī)定。對違反資源綜合利用“三同時”規(guī)定的、違反規(guī)定阻礙他人綜合利用廢物的、對未經加工的廢物而向綜合利用者擅自收費的、以非綜合利用產品騙取綜合利用產品經濟優(yōu)惠的、擅自挪用綜合利用資金的，都沒有規(guī)定相應的法律責任。

《報告》認為，這樣不僅不利于強制綜合利用義務人進行綜合利用，而且使得對綜合利用方面的違法行為無法給予有效的制裁。

中國國土資源經濟研究院相關負責人表示，應建立以《礦產資源綜合利用法》為統(tǒng)領，以《再生資源回收利用法》、《固體廢棄物綜合利用管理法》等單行法為補充的法律法規(guī)體系。這樣的立法模式，既可以保證法治原則的連續(xù)性，又能通過適時適度修改使之適應形勢發(fā)展的需要，最終使礦產資源的綜合利用納入可持續(xù)的發(fā)展軌道。

專家建議，相關部門要根據(jù)礦產資源綜合利用情況，落實好國家對礦產資源綜合利用的鼓勵和扶持政策，適時調整和完善礦產資源綜合利用財稅優(yōu)惠政策，為礦產資源綜合利用企業(yè)減免企業(yè)所得稅，對部分綜合利用產品實行減免增值稅。

礦產資源綜合利用制度待完善

《報告》建議，完善礦產資源綜合利用制度，實行一系列礦產資源綜合利用鼓勵政策、制約和監(jiān)督措施，制定優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)積極開展綜合利用。

——建立礦產資源綜合利用基金制度。礦產資源綜合利用資金不足，一直是困擾綜合利用重大問題之一。有些環(huán)境效益、經濟效益、社會效益均好的綜合利用項目之所以難以上馬，就是因為前期投入很大，建設資金難以解決。如果建立起礦產資源綜合利用基金制度，就可拓寬綜合利用資金的籌措范圍，為綜合利用提供固定的資金渠道。

——建立礦產資源保護制度。加強對礦產資源開發(fā)利用的調控，規(guī)范礦產資源開發(fā)利用秩序，杜絕資源浪費，降低消耗，提高資源利用效率，保護環(huán)境。禁止對選礦比大、尾礦利用率低、對環(huán)境破壞大的低品位礦的開采；禁止對采礦回收率低、選礦回收率低、資源綜合利用率低的復雜難利用資源的開采；限制對共伴生資源利用率低、資源損失浪費嚴重的多金屬共伴生資源的開采。以低品位鐵礦為例，禁止對鐵品位小于15%、選礦比大于6、尾礦利用率小于30%的低品位鐵礦資源的開采。

——建立礦山開發(fā)利用方案和年度評估方案及指標的第三方認證制度。目前，我國絕大多數(shù)礦產種類核定回采率和實際回采率的認定、核查存在較大困難，難以真實反映資源利用效率高低。要做好這項工作，可在開發(fā)利用方案審查環(huán)節(jié)和開發(fā)利用過程監(jiān)督環(huán)節(jié)，設置認定和核查抽樣評估的前提。

就上列問題，《報告》還特別補充建議，在礦產資源開發(fā)利用方案審查中，必須有綜合利用方案，在礦產開發(fā)中加強對實際開發(fā)過程與開發(fā)利用方案一致性審查；在礦山開發(fā)過程中，加強礦山日常“三率”的動態(tài)巡查，創(chuàng)新開展抽查和抽樣檢測，改變目前“三率”指標通過礦山自己申報的單一渠道。

關于開采、選礦、尾礦等利用狀況監(jiān)測，《報告》提出了具體的操作方案，完全可以通過日常取樣及數(shù)據(jù)自動采集等予以統(tǒng)計，有利于企業(yè)綜合利用工作的認定和政府宏觀數(shù)據(jù)的采集。可以一個省(自治區(qū)、直轄市)指定10~20家評估機構，采用查報表、人工現(xiàn)場采樣監(jiān)督測、自動數(shù)據(jù)采集等方式，提供第三方分析報表與年度統(tǒng)計報表相結合，加強宏觀數(shù)據(jù)掌握，創(chuàng)造全社會加強資源綜合利用的氛圍。

——加強礦產資源開發(fā)和高效綜合利用人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)一批高水平的礦產資源利用技術、管理人才，特別是復合型人才。資源綜合利用涉及面廣，包括技術、經濟、管理等多方面，加強專門人才的培養(yǎng)是關鍵之一。

——建立礦山共伴生資源與固體廢物數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)，如礦床類型、共伴生資源、固體廢物情況、所含礦物種類、化學成分、利用狀況等，利用信息網(wǎng)絡定期公布礦產資源綜合利用相關數(shù)據(jù)，為今后研究、利用和監(jiān)督提供信息服務。

——制定和完善礦產資源綜合利用技術指標體系和資源環(huán)境評價指標體系，定期對礦產資源的開發(fā)利用進行評估與檢查。

專家建議，要建立礦業(yè)督察機構和督察員制度，并將礦業(yè)督察員制度寫入礦產資源法，使其具有法律地位和效力。構建礦產資源綜合利用大部門管理模式，建立涵蓋開發(fā)利用、監(jiān)督管理、技術發(fā)展等在內的礦產資源管理機構，避免多頭管理、重復管理。

資源匱乏國家的法律實踐

“一個國家，政權的基礎是經濟，經濟的基礎是資源，發(fā)展的重要前提之一是如何解決資源的有效供給；國際戰(zhàn)略以資源戰(zhàn)略為核心，我國資源短缺和約束性強化，決定了資源綜合利用必將成為戰(zhàn)略核心。”全國人大環(huán)資委法案室主任翟勇表示，在礦產資源綜合利用立法上，我國可以借鑒國外的經驗，研究發(fā)達國家在資源立法上的先進做法，有利于提升我國的資源利用水平。

翟勇稱，德國和日本是資源匾乏的國家，尤其是日本。在解決資源問題上，兩國均走過戰(zhàn)爭掠奪的道路，二戰(zhàn)后，兩國開始新的資源立法戰(zhàn)略：一是以再生資源的高效利用作為其重要的資源戰(zhàn)略內容；二是注重對礦產資源的儲備。

1996年，德國制定了《物質閉路循環(huán)與廢物處置法》。德國人以閉合的形式循環(huán)利用資源，同時對廢物進行焚燒或填埋。為了實施本國的資源戰(zhàn)略，德國制定了一系列有關合理利用資源的法律，其資源法定的先進性和戰(zhàn)略性十分明顯。這些法律包括：1972年的《廢棄物管理法》（要求關閉垃圾堆放場，建立垃圾中心處理站，焚燒和填埋）；1986年的《垃圾預防與管理法》；1991年的《包裝管理條例》；1996年的《物質閉路循環(huán)與廢物處理法》。此外，還有其他法律法規(guī)，包括《農業(yè)和自然保護法》、《污水污泥管理條例》等。

日本是資源消費大國，經濟發(fā)展所需資源、能源的絕大部分依靠從國外進口，易受國外價格沖擊。工業(yè)化以來，特別是二戰(zhàn)后，日本大量生產、大量廢棄、大量消費的社會經濟模式帶來了諸多環(huán)境問題：一是廢棄物處理壓力日益增大，廢棄物處理的社會成本不斷加大；二是傳統(tǒng)的社會經濟模式造成生態(tài)失衡，所以日本倡導構建循環(huán)型社會，使資源得到循環(huán)再利用。為了有效實施資源戰(zhàn)略，日本制定了一系列有關資源的法律，其資源法定水平較高，這些法律包括《循環(huán)型社會形成推進基本法》（推進計劃）、《建設再利用法》、《容器包裝再利用法》、《家電再利用法》、《汽車再利用法》、《廢棄物再利用法》、《資源再利用促進法》、《綠色購買法》等。

翟勇表示，相對而言，我國資源立法仍存在一定缺陷，忽視對所謂“廢物”的回收、拆解和再利用的具體法律規(guī)范的制訂和完善。人們習慣于把更多的精力用于炒作“先進理念”上，不斷地將通俗易懂、簡便易行的資源高效利用、合理利用的概念和行動代之以含混不清的新理念，再用這些所謂的“新理念”制造大量的廢物，用以攪亂人們合理、高效利用資源的思維和行為，這些都是我們在發(fā)展資源綜合利用時需要克服的問題。