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隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加速，政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金需求越來(lái)越大，PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式近幾年儼然已經(jīng)成為政府緩解資金困難的一種有效方式。

目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的社會(huì)投資人多為施工企業(yè)，他們?cè)赑PP項(xiàng)目中實(shí)際扮演著投資人和施工承包方二者合一的角色，在管理決策和利益分配上存在交叉。由此，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目的投資控制問題也變得越來(lái)越重要。本文立足于PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，基于項(xiàng)目采購(gòu)和合同條款設(shè)置的角度，對(duì)PPP項(xiàng)目投資控制的要點(diǎn)進(jìn)行解析。

采購(gòu)合同相關(guān)選擇

在合同類型的選擇方面，傳統(tǒng)施工合同主要有總價(jià)合同、單價(jià)合同和成本加酬金合同3類。總價(jià)合同是指工程總價(jià)確定的合同，超支風(fēng)險(xiǎn)由承包方承擔(dān)；成本加酬金合同是指規(guī)定建設(shè)單位支付實(shí)際成本加酬金的合同，風(fēng)險(xiǎn)由招標(biāo)方承擔(dān)；而單價(jià)合同則處于兩者之間，風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。PPP項(xiàng)目合同雖然不同于施工合同但是其對(duì)施工造價(jià)的控制思路大同小異。對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)通常由社會(huì)投資人承擔(dān)，因此更適用于采用總價(jià)合同。這種方式下，政府方在合同簽訂時(shí)就可以基本確定項(xiàng)目的總投資額，更利于投資控制且將建設(shè)成本風(fēng)險(xiǎn)有效地分配給了社會(huì)資本方。此外，對(duì)一些投資大、周期長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目，往往也會(huì)選擇變動(dòng)總價(jià)合同，針對(duì)建設(shè)期部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等安排總價(jià)的調(diào)整機(jī)制。

在招標(biāo)標(biāo)的設(shè)置方面，采用招標(biāo)方式的PPP項(xiàng)目其標(biāo)的形式多種多樣，但無(wú)論何種方式都應(yīng)秉持“要求投標(biāo)人對(duì)自己能夠控制的內(nèi)容負(fù)責(zé)”的原則。標(biāo)的設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府的補(bǔ)貼額，而政府的補(bǔ)貼額則受到項(xiàng)目的建設(shè)總投資、融資與股權(quán)結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用、稅費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性收益等因素的影響。因此，只有投標(biāo)人對(duì)自己能夠控制的內(nèi)容負(fù)責(zé)，才能實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)并體現(xiàn)出標(biāo)的設(shè)置對(duì)于項(xiàng)目合同的公平、公正性。一旦標(biāo)的設(shè)置的范圍沒有完全涵蓋投標(biāo)人在項(xiàng)目公司中的職責(zé)，就可能被投資人掌控進(jìn)而獲得超額利潤(rùn)，違背PPP項(xiàng)目的本旨。

在合同條款的制定方面，《PPP合同》作為PPP項(xiàng)目采購(gòu)乃至項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的綱領(lǐng)性文件,對(duì)投資控制至關(guān)重要，合同的主要條款將直接影響到項(xiàng)目投資的控制。其一，如合同條款對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)前后矛盾或模糊不清，將造成簽訂困難和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的索賠；其二，合同文件如果出現(xiàn)大量遺漏或未明確問題，就會(huì)給社會(huì)資本在后續(xù)協(xié)商中加以利用的機(jī)會(huì)；其三，合同條款中出現(xiàn)對(duì)投標(biāo)人有利的內(nèi)容,有可能存在投標(biāo)人采用不平衡報(bào)價(jià)等問題,給未來(lái)的索賠和追加補(bǔ)貼留下隱患。

投資控制的重點(diǎn)

大部分PPP項(xiàng)目是基于初步設(shè)計(jì)概算進(jìn)行招標(biāo)的。由于概算處于項(xiàng)目早期，最終實(shí)際的工程造價(jià)往往比概算要高。PPP項(xiàng)目發(fā)起人想要控制項(xiàng)目投資，需要以項(xiàng)目概算為基礎(chǔ)確定工程建設(shè)費(fèi)用上限，由社會(huì)投資人根據(jù)自身管理水平、風(fēng)險(xiǎn)承受能力及利潤(rùn)水平對(duì)概算下浮進(jìn)行報(bào)價(jià)。

實(shí)踐中還有少部分項(xiàng)目是基于項(xiàng)目可研來(lái)開展采購(gòu)活動(dòng)的，由于投資估算相比初步設(shè)計(jì)概算其口徑更加寬松，與實(shí)際的建設(shè)成本偏差較大。

此種情況下，招標(biāo)階段可以從以下幾個(gè)方面考慮投資控制。其一，考慮到由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)初步設(shè)計(jì)，可能存在設(shè)計(jì)、施工聯(lián)合，提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及概算的風(fēng)險(xiǎn)，需要明確初步設(shè)計(jì)文件及初步設(shè)計(jì)概算的審查機(jī)制；其二，在PPP合同文件中明確概算編制依據(jù)和原則，如土建、安裝工程定額標(biāo)準(zhǔn)、工料機(jī)單價(jià)確定原則、工程建設(shè)等各項(xiàng)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等；其三，在招投標(biāo)階段對(duì)投資估算和初步設(shè)計(jì)概算兩階段進(jìn)行控制，由社會(huì)投資人一次報(bào)出兩個(gè)階段的下浮率，第一個(gè)下浮率實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目概算投資的控制目標(biāo)，第二個(gè)下浮率則確定了結(jié)算和審計(jì)的投資控制目標(biāo)。

通常人們把PPP項(xiàng)目發(fā)生的工程變更分為兩類：一類是由政府方原因引起的工程變更；一類是由投資人引起的工程變更。針對(duì)以上兩種變更類型，應(yīng)當(dāng)使用不同的調(diào)整建設(shè)費(fèi)用策略，如對(duì)于一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，可以將變更分為政府方引起的變更（A類變更）或投資人引起的變更（B類變更）。對(duì)于A類變更，還可以針對(duì)變更對(duì)項(xiàng)目的影響程度、變更范圍大小、變更內(nèi)容復(fù)雜程度等不同因素，將其中的單項(xiàng)變更價(jià)款再劃分為A1、A2、A3類變更。基于投資控制目標(biāo)，建議對(duì)于變更的建設(shè)投資調(diào)整可遵循如下原則：A1類變更調(diào)整建設(shè)費(fèi)用，變更價(jià)款由政府方承擔(dān)；A2/A3類變更累計(jì)變更額達(dá)到T萬(wàn)元（T具體確定為多少金額一般取決于政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)意愿）以上時(shí)，對(duì)超過(guò)T萬(wàn)元以上的部分進(jìn)行建設(shè)費(fèi)用調(diào)整，該部分變更價(jià)款由政府方承擔(dān)；B類變更不對(duì)建設(shè)費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整。通過(guò)采取這種策略，對(duì)變更價(jià)款進(jìn)行有效控制，減少建設(shè)費(fèi)用的調(diào)整，從而減少建設(shè)投資的調(diào)整。

對(duì)于一些投資大、工期長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目，將全部建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給投資方顯然不盡合理，因此針對(duì)諸如一些價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)因素應(yīng)安排一定的調(diào)整機(jī)制。首先要確定調(diào)價(jià)范圍，如法律法規(guī)、貸款利率、主材價(jià)格的變化等可以納入調(diào)價(jià)的因素。其次，調(diào)價(jià)原則的確定至關(guān)重要，一方面，對(duì)于政府方承擔(dān)的調(diào)價(jià)范圍，需要根據(jù)項(xiàng)目投資額、建設(shè)周期及投資人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力確定（如對(duì)于價(jià)差超出±5%范圍時(shí)，政府方調(diào)整合同價(jià)格）；另一方面，在實(shí)際價(jià)格調(diào)整的基礎(chǔ)上考慮投資人報(bào)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，能夠讓投資人仍繼續(xù)承擔(dān)其簽訂合同時(shí)確定的風(fēng)險(xiǎn)從而形成合理的調(diào)價(jià)。調(diào)整的幅度為簽訂合同時(shí)基準(zhǔn)期的市場(chǎng)價(jià)格與調(diào)價(jià)發(fā)生時(shí)的價(jià)格之差，而不是簽訂合同時(shí)投資人在合同中承諾的價(jià)格（該價(jià)格通常低于基準(zhǔn)期的市場(chǎng)價(jià)）與調(diào)價(jià)發(fā)生時(shí)的價(jià)格之差。

總之，在PPP項(xiàng)目前期決策階段及招投標(biāo)階段充分考慮項(xiàng)目投資的控制因素，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)投資控制乃至全周期政府的補(bǔ)貼支出控制可起到關(guān)鍵性作用。只有通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配以及完備的合同條款、優(yōu)化的招標(biāo)方案、科學(xué)的標(biāo)的設(shè)置與評(píng)標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)在采購(gòu)決策階段有效控制投資的目標(biāo)。