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“十三五”規(guī)劃綱要和《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅的決定》提出，對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補償，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度。

國務(wù)院辦公廳10月18日發(fā)布的《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案》（以下簡稱《方案》），即是落實這一要求，通過試點創(chuàng)新集體土地補償方式，讓貧困群眾有機會共享資源開發(fā)“紅利”，趟出一條資源開發(fā)與脫貧攻堅有機結(jié)合的新路子。

這一改革試點中，群眾如何受益？收益怎么分配？如何調(diào)動各方參與改革試點的積極性？如何防控可能出現(xiàn)的風(fēng)險？10月18日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國土資源部、水利部等部委舉行新聞通氣會，就試點方案的主要措施和亮點作了說明和解讀。

激活“地利”，用資產(chǎn)收益喚醒沉睡的扶貧資源

我國貧困地區(qū)主要集中在中西部省份、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)，分布于此的14個片區(qū)是新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。這些地區(qū)礦產(chǎn)資源儲量豐富，種類齊全。全國找礦突破戰(zhàn)略行動對重要成礦區(qū)帶和整裝勘查區(qū)的部署，也基本上與集中連片特困地區(qū)重合。

然而，貧困地區(qū)資源雖然較多，但受現(xiàn)有收益分配機制影響，資源開發(fā)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展特別是對脫貧的帶動作用十分有限。不少地方反映，企業(yè)在資源開發(fā)過程中征占用了土地、搬走了居民、帶走了利潤，可當(dāng)?shù)卣驮【用駞s難以分享到資源開發(fā)收益，“守著金山討飯吃”；有的開發(fā)項目破壞了青山綠水，把生態(tài)恢復(fù)的負(fù)擔(dān)留給當(dāng)?shù)亍?/p>

為此，這次改革試點主要以水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)項目占用集體土地的經(jīng)濟(jì)補償為切入點，將土地補償費折股量化，設(shè)立集體股權(quán)，并按股權(quán)比例逐年分配項目收益。這種方式激活了沉睡的土地資源，通過資源、資金、農(nóng)民分別向資產(chǎn)、股金、股東的轉(zhuǎn)變，讓原住居民特別是貧困人口能夠獲得長期穩(wěn)定的收益，使資源開發(fā)項目與貧困人口增收實現(xiàn)有機結(jié)合。

精準(zhǔn)扶貧，讓建檔立卡貧困戶優(yōu)先受益

扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗在于精準(zhǔn)。國家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《方案》將精準(zhǔn)扶貧的主線貫穿于試點工作主要環(huán)節(jié)，機制設(shè)計、政策安排都體現(xiàn)出對建檔立卡貧困人口的特殊考慮和傾斜照顧，確保改革紅利精準(zhǔn)“滴灌”到每一個貧困人口身上。

比如：結(jié)合貧困人口區(qū)域分布特點，《方案》將試點范圍確定為集中在連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣，并優(yōu)先考慮革命老區(qū)和民族地區(qū)的貧困縣。同時，《方案》明確要求，試點項目征地及影響范圍內(nèi)的原住居民，應(yīng)包括一定比例的建檔立卡貧困人口，從源頭上確保貧困人口能參與改革試點。

《方案》還要求，在制定試點項目收益分配方案時，應(yīng)明確建檔立卡貧困戶享有優(yōu)先分配權(quán)益，并保證其收益不得以任何形式被截留、挪用、扣減；利用各級財政資金投入形成的相關(guān)資產(chǎn)，折股量化到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，應(yīng)在收益分配時對建檔立卡貧困戶予以傾斜支持等。

入股分紅，打通資源開發(fā)收益?zhèn)鲗?dǎo)渠道

如何讓占用集體土地補償收益直接惠及原住居民特別是建檔立卡貧困戶，是此次改革試點工作的重點和難點。為此，《方案》建立了流向清晰的全過程收益?zhèn)鲗?dǎo)機制。

國土資源部土地利用管理司有關(guān)負(fù)責(zé)人在通氣會上指出，在入股資產(chǎn)選擇上，《方案》將其限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建設(shè)用地的土地補償費，由此形成的集體股權(quán)參與項目收益分紅。

在集體股權(quán)設(shè)置上，按照農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革方向，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體股權(quán)的持有者，其成員是集體股權(quán)的受益主體；集體股權(quán)持有者不參與試點項目的經(jīng)營管理和決策，但享有對剩余財產(chǎn)的優(yōu)先分配權(quán)。

在收益分配上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在自行制定收益分配方案時，應(yīng)明確建檔立卡貧困戶對集體股權(quán)收益享有優(yōu)先分配權(quán)益，享受特殊的傾斜和支持。在收益保障上，明確要探索建立集體股權(quán)保障收益制度，確保原住居民在項目全生命周期均能獲得一定水平的收益。

群眾自愿，充分保障知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)

群眾是改革試點的參與主體和受益主體。尊重群眾意愿、保障群眾權(quán)益，是調(diào)動群眾參與試點改革積極性、主動性和創(chuàng)造性的重要前提。《方案》特別強調(diào)，要保障其知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)。

在選擇權(quán)方面，《方案》未對土地補償方式作強制性規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員既可以選擇集體股權(quán)分紅的方式，也可以選擇其他現(xiàn)行的補償方式。在入股比例上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員可以按照自愿的原則，既可以選擇土地補償費全額入股，也可以選擇部分入股。

在知情權(quán)方面，《方案》明確規(guī)定集體股權(quán)持有者享有項目運行管理的知情權(quán)等股東基本權(quán)利，要求集體股權(quán)收益分配方案，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)可，并納入村務(wù)公開范疇、接受成員監(jiān)督。

放權(quán)讓利，調(diào)動資源開發(fā)企業(yè)參與改革積極性

改革必然觸及對現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，只有讓更多人受益，改革才有生命力。在水電、礦產(chǎn)資源改革中，如何調(diào)動企業(yè)參與試點的積極性，直接影響到改革試點的成效?！斗桨浮吩诶眄樒髽I(yè)與原住居民之間的利益關(guān)系、力求實現(xiàn)互利共贏等方面進(jìn)行了積極探索。

比如，在政策支持方面，《方案》要求，在安排水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域項目中央補助資金時，對符合條件的試點項目予以優(yōu)先支持。在項目運行保障方面，為試點企業(yè)提供了簡化項目前期工作程序、優(yōu)先保障試點水電項目的電量全額上網(wǎng)、延長礦區(qū)臨時用地使用年限、降低試點礦業(yè)企業(yè)用地成本等一系列優(yōu)惠政策。這些政策，可以為試點企業(yè)降低融資成本和征地難度、加快項目立項和建設(shè)進(jìn)度、減少項目社會風(fēng)險等，創(chuàng)造有利的經(jīng)營環(huán)境。

《方案》突出了政府在試點工作中的穩(wěn)定器作用。按照政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制，政府在股權(quán)劃分、股權(quán)管理、分配制度制定等方面要給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保實現(xiàn)企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶個人之間的利益平衡。

封閉運行，防范改革試點中的各類風(fēng)險

試點工作政策性強、影響面廣、不確定因素多，需要未雨綢繆，建立風(fēng)險防控機制，切實保障試點工作順利推進(jìn)。在深入剖析試點工作主要風(fēng)險因素基礎(chǔ)上，《方案》建立了全過程的風(fēng)險防控和規(guī)避制度。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，《方案》要求做好環(huán)境影響評價和跟蹤，避免因開展試點工作而破壞生態(tài)環(huán)境，突出了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的剛性約束。

在補償和安置方式上，充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的自主選擇權(quán)利，源頭上降低了試點工作的風(fēng)險。項目運行方式上采取封閉運行，避免因土地補償標(biāo)準(zhǔn)不一、盲目攀比等因素引起的社會風(fēng)險。在集體股權(quán)收益保障上，《方案》設(shè)置了集體股權(quán)保障收益制度，即自農(nóng)戶交出土地使用權(quán)后，不論項目盈利與否，企業(yè)都要向集體經(jīng)濟(jì)組織支付一定的紅利，以切實維護(hù)原住居民特別是貧困人口的基本利益。在組織保障方面，《方案》強化了政府在試點工作中的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理、風(fēng)險防控等作用，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益申訴機制，保證利益協(xié)調(diào)渠道暢通有效，及時化解各類矛盾和問題。