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“沒有進展。”6月27日，云南省安寧市交通運輸局一位工作人員給記者的短信回復(fù)只有4個字。這距離記者前往安寧采訪已經(jīng)過去整整兩個月。

由于沒有談妥補償問題，安寧市交通運輸局正在修建的“新安八線”公路項目缺少一份建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的評估報告，因此沒有獲得當(dāng)?shù)貒临Y源部門的用地審批。未經(jīng)用地審批即開工建設(shè)，新安八線成了違法占地項目。

“此山歸我開，此樹是我栽，要想從此過，留下買路錢”，這句戲謔之言似乎有了現(xiàn)實寫照。今年5月26日，國務(wù)院印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項的實施方案，在涉及國土資源部門的4項審批事項中，“建設(shè)項目壓覆重要礦床審批”仍然保留，表明該審批事項依然有必要。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅在云南，每年涉及壓覆礦產(chǎn)資源審批的建設(shè)項目就有上千個。

“富民大道”咋成了違法項目？

一邊是筆直平坦的柏油大路，一邊則是坑洼不平的崎嶇土路。新安八線在一處名為摩所營的地段成了“斷頭路”。一個碩大的、本意是提醒車輛減速的“停”字標(biāo)牌豎立在路旁，似乎暗示在這里的建設(shè)正遭遇波折。

根據(jù)國土資源部最新土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，涉及安寧的第652號、第723號建設(shè)用地圖斑，經(jīng)當(dāng)?shù)貒临Y源部門實地勘測均為違法用地，涉及土地930.6畝、417.1畝——這兩個圖斑均為新安八線公路用地。

“我們的初衷是建成生態(tài)大道、富民大道，想不到竟搞成了違法用地項目。”4月27日，在向記者談起新安八線建設(shè)時，安寧市交通運輸局有關(guān)負責(zé)人的語氣中透著“郁悶”。

云南有鮮花，八街有玫瑰。云南特產(chǎn)“鮮花餅”，其玫瑰花原料大多產(chǎn)自安寧市八街鎮(zhèn)。一到花季，八街鎮(zhèn)鮮花運輸繁忙，客流集中。但是，進出八街的“老安八線”僅為三級公路標(biāo)準(zhǔn)，令人“望路卻步”。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報道，在縣人大代表等有關(guān)方面多次呼吁下，2013年6月28日，總投資12.95億元、全長30公里、設(shè)計為雙向四車道的一級公路新安八線開工建設(shè)。

令人意外的是，新安八線在修建到摩所營連接線時遭遇“卡殼”。安寧市交通運輸局工作人員透露，一家名為靖超公司的礦業(yè)權(quán)人，其探礦權(quán)“云南省安寧市摩所營錳鐵礦普查項目”總面積為19.49平方公里中，有0.5967平方公里涉及新安八線壓覆，占總面積的3%。

據(jù)國土資源部有關(guān)文件解釋，壓覆礦產(chǎn)資源是指因建設(shè)項目實施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用。根據(jù)2010年9月國土資源部印發(fā)的《關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》要求，建設(shè)項目確需壓覆重要礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)建設(shè)壓覆重要范圍編制評估報告，“壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補償內(nèi)容”。云南省就此也發(fā)出了有關(guān)文件規(guī)定。但由于靖超公司拒絕在壓覆礦產(chǎn)資源評估報告上簽字，導(dǎo)致公路報批要件不全，用地審批一直拖而不決。

據(jù)安寧市國土資源局行政執(zhí)法大隊提供的材料，2015年底，新安八線開始試運行,同時也被國土資源部門立案查處。當(dāng)年5月18日，安寧市國土資源局發(fā)出《行政處罰決定書》，對安寧市交通運輸局罰款646萬多元。

罰是罰了，但違法狀態(tài)卻沒有消除。“根據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查有關(guān)要求，即便查處處罰了，如果遲遲不能批復(fù)用地，新安八線也將一直延續(xù)違法狀態(tài)。”安寧市國土資源局執(zhí)法大隊有關(guān)負責(zé)人告訴記者。

政府項目有喊冤理由？

建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源問題，在礦產(chǎn)資源大省比較常見。從情理上說，新安八線的業(yè)主單位安寧市交通運輸局有喊冤的理由。

理由之一：新安八線屬于富民利民項目，各方面都應(yīng)給予支持。公路沿線涉及的征地等其他補償都已順利完成，按說不該再出現(xiàn)阻力。

理由之二：新安八線屬于省里批準(zhǔn)的重點項目。云南省發(fā)改委2012年就批準(zhǔn)開展前期工作。新安八線獲得多個部門審批同意，其中包括屬于國土資源部門負責(zé)的地質(zhì)災(zāi)害危險性報告及備案表、建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等。

理由之三：即便壓覆礦產(chǎn)資源涉及多個礦業(yè)權(quán)人，其他礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)簽字同意。據(jù)安寧市交通運輸局工作人員介紹，新安八線分別于2013年4月、2015年12月兩次組織協(xié)調(diào)會，公路建設(shè)涉及的其他5個礦業(yè)權(quán)人相繼就評估報告簽定壓覆協(xié)議，只有靖超公司沒有簽。

那么，困擾“新安八線”的核心問題是什么？一個投資12億元的富民項目，總不能一直戴著違法的帽子。顯然，核心問題是補償，這一點安寧市政府意識到了。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實施細則》及國土資源部、云南省有關(guān)規(guī)定，安寧市政府提出，可以為靖超公司置換壓覆礦區(qū)，在原礦業(yè)權(quán)周邊補足同等面積勘查區(qū)域。對此，靖超公司表示同意，但因其所選勘查區(qū)域不符合規(guī)劃，安寧市政府沒有批準(zhǔn)，“礦業(yè)權(quán)置換”的補償方式行不通。

遺憾的是，記者沒有采訪到靖超公司有關(guān)人員，沒有全面掌握其關(guān)于壓覆補償?shù)脑V求。但信息顯示，有關(guān)協(xié)調(diào)溝通并不存在太多障礙，最大的障礙仍然是如何補償靖超公司作為礦業(yè)權(quán)人因建設(shè)壓覆可能造成的損失。

令安寧市交通運輸局頗為不解的是，新安八線只不過蹭了靖超公司探礦區(qū)19.49平方公里中3%的“小邊角”，似乎對勘探工作并不構(gòu)成太大實質(zhì)影響，為何靖超公司如此較真。

僅僅是缺一份簽字要件嗎？

礦業(yè)權(quán)人更關(guān)注補償。項目用地審批有的是需要意向書，有的是需要承諾書，但都需要礦業(yè)權(quán)人同意補償并簽字確認。

根據(jù)國土資源部2012年發(fā)出的《關(guān)于進一步改進建設(shè)用地審查報批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人短期內(nèi)難以簽訂補償協(xié)議的，可先簽訂意向性協(xié)議。這份《通知》還指出，在省級國土資源主管部門承諾負責(zé)按有關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)解決壓覆礦產(chǎn)補償?shù)认嚓P(guān)事宜后，即可按規(guī)定權(quán)限履行壓礦審批手續(xù)并組卷報批用地，“用地報批期間，建設(shè)單位應(yīng)與礦業(yè)權(quán)人具體協(xié)商補償標(biāo)準(zhǔn)并簽定協(xié)議”?！锻ㄖ愤€強調(diào)，用地批準(zhǔn)后，尚未完成補償協(xié)議、辦理壓覆登記手續(xù)的，省級國土資源主管部門不得轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)，市、縣國土資源主管部門不得辦理供地手續(xù)。

總之，建設(shè)業(yè)主單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議的“簽字”至關(guān)重要。

如果礦業(yè)權(quán)人不簽字豈不陷入“死結(jié)”呢？記者采訪發(fā)現(xiàn)，在如何破解這個審批“死結(jié)”上，存在兩種觀點：

一種觀點認為，道路建設(shè)涉及公共利益，當(dāng)?shù)卣?ldquo;總有辦法”讓礦業(yè)權(quán)人同意，比如在礦業(yè)權(quán)延續(xù)時不予登記、當(dāng)?shù)攸h委政府負責(zé)人親自過問等，就像征地拆遷一樣“不信當(dāng)?shù)貨]辦法”。

另一種觀點認為，表面上只是一個簽字，但反映了《物權(quán)法》出臺后行政管理從注重審批向更注重權(quán)利轉(zhuǎn)變的思路。權(quán)利不分大小，即便只是壓覆1平方米，也與壓覆整個礦區(qū)沒有區(qū)別。

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。因此，第一種觀點中“到期不延續(xù)礦業(yè)權(quán)”的做法顯然屬于政府一廂情愿，“不予登記”也行不通。

持第二種觀點的人居多。但是，有地方國土資源部門工作人員告訴記者，法律法規(guī)的銜接還不夠密切。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，探礦權(quán)屬于用益物權(quán)，如有征收等情況應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補償。但是，《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律法規(guī)卻沒有明確如何補償。

直到2010年，被業(yè)內(nèi)稱為“137號文”的《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》，才對補償問題有所明確。根據(jù)此規(guī)定，補償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）；所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。

包括云南在內(nèi)，各地陸續(xù)出臺了相關(guān)地方性規(guī)定。云南省國土資源廳儲量處有關(guān)負責(zé)人告訴記者，云南每年有上千個建設(shè)項目涉及壓覆礦產(chǎn)資源。2012年，云南省政府領(lǐng)導(dǎo)曾主持專題會議，就鐵路建設(shè)壓覆礦產(chǎn)資源提出“按照合理、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的原則據(jù)實納入工程概算，支付的費用經(jīng)確認后計入投資股份”，并提出既要維護好礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，又要防止某些礦業(yè)權(quán)人漫天要價。對此，云南省人民政府辦公廳于2013年專門印發(fā)了《關(guān)于做好鐵路建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源補償工作的實施意見》。

云南當(dāng)?shù)貒临Y源部門工作人員表示，上述關(guān)于鐵路項目壓覆礦產(chǎn)資源問題的會議、文件，很重要的一點是明確了“市州人民政府為工作責(zé)任主體”，這樣將減輕政府職能部門單打獨斗的局面，有助于問題解決。但是，新安八線作為公路項目顯然有別于鐵路項目。

如果協(xié)調(diào)不成，礦業(yè)權(quán)人就成了絕對的“強勢方”，建設(shè)業(yè)主單位就成了“弱勢方”？未必如此。

業(yè)內(nèi)專家告訴記者，《礦產(chǎn)資源法》第20條規(guī)定，非經(jīng)同意，“重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)”不得開采礦產(chǎn)資源。根據(jù)《公路管理條例》、《公路安全保護條例》，對于縣道來說，在公路兩側(cè)修建永久建筑與公路邊沿的間距不少于10米。因此，礦業(yè)權(quán)人關(guān)注實際壓覆補償，但也更關(guān)注道路建成后對自身權(quán)益的影響。以新安八線為例，表面上只壓覆0.5967平方公里，實際上壓占的礦業(yè)權(quán)面積可能還要多。“這部分權(quán)利如何體現(xiàn)，尚有待探討。”這位專家表示。

此外，就相關(guān)建設(shè)規(guī)劃如何提前避讓礦產(chǎn)資源地問題，有國土資源部門工作人員對記者表示，盡管礦產(chǎn)資源并不缺乏規(guī)劃，但當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展快、變化快，規(guī)劃調(diào)整也快，誰也不能保證規(guī)劃就能避免礦產(chǎn)壓覆問題產(chǎn)生。