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  　一提到國(guó)土資源執(zhí)法工作，給人的印象就是“三難”——發(fā)現(xiàn)難、制止難、查處難。事實(shí)上，這幾年來(lái)，全國(guó)各地的國(guó)土資源系統(tǒng)通過(guò)動(dòng)態(tài)巡查、群眾舉報(bào)、衛(wèi)片檢查、視頻監(jiān)控等聯(lián)合執(zhí)法手段，基本解決了國(guó)土資源領(lǐng)域非法違法采礦行為“發(fā)現(xiàn)難”的問(wèn)題。然而，由于多種原因，國(guó)土資源領(lǐng)域非法違法采礦行為制止難、查處難、執(zhí)行難的問(wèn)題非但一直未能得到有效解決，反而在有些地方還呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)。
　　近日，中國(guó)礦業(yè)報(bào)記者在某地采訪中，就發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)特別的案例——一個(gè)非法采礦多年的個(gè)體采石場(chǎng)，在當(dāng)?shù)卣M織的多次專項(xiàng)整治行動(dòng)及多個(gè)部門(mén)的屢次制止查處中，不但沒(méi)有任何收斂，反而“越做越大”，成為了地方采石企業(yè)的“龍頭老大”。即便是該企業(yè)在今年5月被以破壞礦產(chǎn)資源罪進(jìn)行立案查處，并被移交給公安部門(mén)的過(guò)程中，其仍然繼續(xù)在頂風(fēng)生產(chǎn)。
　　非法采礦屢禁不止
　　從2006年初以所謂“委托”的名義非法“借用”別人的采礦許可證開(kāi)始生產(chǎn)，到大肆“超層越界”開(kāi)采后屢被查處和在2013年度的國(guó)家礦產(chǎn)執(zhí)法檢查中被確定為違法違規(guī)開(kāi)采被停產(chǎn)整頓，再到現(xiàn)在的被以盜采礦產(chǎn)資源罪立案查處的過(guò)程中依然瘋狂非法生產(chǎn)……中國(guó)礦業(yè)報(bào)記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這家民營(yíng)采石場(chǎng)近10年來(lái)一直是在非法生產(chǎn)和查處打擊的夾縫中逐步“做強(qiáng)做大”的。
　　而最令人關(guān)注和頗為費(fèi)解的是，這家采石場(chǎng)的非法采礦活動(dòng)恰恰是在“全國(guó)整頓規(guī)范如火如荼，非法采礦活動(dòng)如過(guò)街之鼠”的全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的“嚴(yán)打”行動(dòng)中起步的。
　　多年來(lái)，礦業(yè)開(kāi)發(fā)秩序混亂，非法采礦屢禁不止，浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境事件層出不窮，一直是困擾礦政管理的“老大難”，也是國(guó)土資源執(zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為從根本上破解這一難題，進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序，2005年8月，國(guó)務(wù)院專門(mén)下發(fā)了《全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》（國(guó)發(fā)【2005】28號(hào)文），在全國(guó)開(kāi)展了為期兩年的整頓規(guī)范工作。通過(guò)整頓規(guī)范，礦產(chǎn)資源濫采亂挖等違法行為得到遏制，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序明顯好轉(zhuǎn)。
　　而該采石場(chǎng)卻在2006年初，以委托書(shū)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓的形式非法從他人手中取得了采礦許可證等相關(guān)證照，開(kāi)始開(kāi)采和加工礦石。對(duì)該采石場(chǎng)，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)雖然對(duì)其超層越界行為多次進(jìn)行了查處，卻收效甚微。隨著非法采礦規(guī)模的擴(kuò)大，這家采石場(chǎng)干脆“另立爐灶”，在原先的采石場(chǎng)附近又開(kāi)辟了新的戰(zhàn)場(chǎng)，開(kāi)始大量非法盜采礦石。
　　2013年4月，當(dāng)?shù)乜h政府對(duì)全縣礦山進(jìn)行安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治，對(duì)所有無(wú)證開(kāi)采點(diǎn)、無(wú)合法加工生產(chǎn)手續(xù)的加工點(diǎn)，以及雖有合法手續(xù)，但開(kāi)采加工不規(guī)范、破壞資源、污染環(huán)境、不具備安全生產(chǎn)條件的采石場(chǎng)和金屬礦山等要求一律停產(chǎn)整頓，對(duì)證照不全或存在問(wèn)題的采石場(chǎng)全部拉閘斷電、停產(chǎn)整頓，而惟獨(dú)這家采石場(chǎng)雖然超層越界、非法生產(chǎn)，但只是象征性地交些罰款后，就順利通過(guò)了縣整治辦“過(guò)五關(guān)斬六將”的層層審批，并很快恢復(fù)了正常生產(chǎn)。
　　在屢次查處打擊中“羽翼豐滿”、做強(qiáng)做大的該采石場(chǎng)有恃無(wú)恐、不可一世，甚至開(kāi)始公然對(duì)抗執(zhí)法。2014年夏天，該縣查處取締無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)工作聯(lián)系會(huì)議辦公室依法對(duì)其非法采礦場(chǎng)進(jìn)行查處。該采石場(chǎng)不僅不配合，反而用鏟車堵住道路，把時(shí)任的縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)，以及縣旅游局、鄉(xiāng)政府等主要領(lǐng)導(dǎo)等執(zhí)法人員圍困山上長(zhǎng)達(dá)5個(gè)小時(shí)，直到公安出警后才得以脫身。
　　盡管如此，這家采石場(chǎng)的非法采礦活動(dòng)依然沒(méi)有受到任何影響。即便在被縣國(guó)土資源局以盜采礦產(chǎn)資源罪申請(qǐng)了鑒定，并將其移交至縣公安局進(jìn)行立案查處的過(guò)程中，其非法采礦活動(dòng)仍然沒(méi)有停止，只不過(guò)由過(guò)去的全天候大肆非法生產(chǎn)改為晚上偷偷打眼放炮、白天外運(yùn)礦石。其行為之猖獗、背景之深厚可見(jiàn)一斑！
　　地方政府心慈手軟
　　事實(shí)上，在現(xiàn)實(shí)生活中，類似這樣屢禁不止、頂風(fēng)作案的國(guó)土資源違法案件并不少見(jiàn)。這既有一時(shí)難以克服的《礦產(chǎn)資源法》嚴(yán)重滯后的深層次原因，又有地方政府及其相關(guān)部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)、措施不力等主觀因素。
　　禍患起于忽微。就上述這家起步于“嚴(yán)打”期、發(fā)展于整頓中的非法采礦企業(yè)來(lái)說(shuō)，其之所以終成氣候、尾大不掉，就與當(dāng)?shù)卣心箨P(guān)系。
　　實(shí)際上，當(dāng)?shù)乜h政府有很多次機(jī)會(huì)可徹底關(guān)閉這家非法采礦場(chǎng)，無(wú)論是2005年成立的整頓規(guī)范辦公室，還是后來(lái)成立的集中整治囤地圈地違法違規(guī)建設(shè)用地和土地閑置浪費(fèi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，抑或是再后來(lái)成立的查處取締無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)工作聯(lián)系會(huì)議辦公室，都曾經(jīng)是該縣打擊非法采礦的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者。至于當(dāng)?shù)亻_(kāi)展的安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治、非煤礦山無(wú)證無(wú)照專項(xiàng)整治等活動(dòng)也是一個(gè)接著一個(gè)，其他非法違法礦山均先后被關(guān)閉取締，惟獨(dú)這家非法采礦點(diǎn)在屢次打擊中得以幸免。
　　而《礦產(chǎn)資源法》嚴(yán)重滯后直接導(dǎo)致的礦業(yè)執(zhí)法手段無(wú)力，則嚴(yán)重束縛了國(guó)土資源部門(mén)的執(zhí)法行為。相對(duì)于武裝到“牙齒”的最嚴(yán)《環(huán)境保護(hù)法》而言，遲遲沒(méi)有修改的《礦產(chǎn)資源法》則是“手無(wú)寸鐵”，根本無(wú)法為國(guó)土資源執(zhí)法行為提供強(qiáng)有力的保障和支持。
　　“因《礦產(chǎn)資源法》存在嚴(yán)重硬傷，缺乏強(qiáng)制性手段，不能扣押設(shè)備，盡管我們的執(zhí)法程序全部走完了，可就是沒(méi)有辦法制止這家采石場(chǎng)的非法采礦行為。”該縣國(guó)土資源局分管執(zhí)法的一位領(lǐng)導(dǎo)大倒苦水地說(shuō)：“我們對(duì)其立案調(diào)查后，已按盜采礦產(chǎn)資源罪申請(qǐng)了鑒定，并于今年5月份已移送給縣公安局進(jìn)行立案查處，但依然無(wú)法對(duì)非法采礦活動(dòng)采取強(qiáng)制性措施。”
　　此言非虛。中國(guó)礦業(yè)報(bào)記者在基層采訪時(shí)，不少基層國(guó)土資源系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)都抱怨說(shuō)，現(xiàn)在的國(guó)土資源執(zhí)法工作無(wú)制服、沒(méi)車輛、缺裝備、少手段，執(zhí)法監(jiān)察人員下去執(zhí)法，像散兵游勇一樣，根本沒(méi)有震懾力。
　　上述這家非法采礦企業(yè)為了不讓執(zhí)法人員把鏟車扣走，竟敢把該縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)、旅游局局長(zhǎng)和鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)等國(guó)土資源聯(lián)合執(zhí)法人員圍堵在山上，就是抓住了《礦產(chǎn)資源法》的軟肋——國(guó)土資源執(zhí)法人員沒(méi)有權(quán)力來(lái)扣押非法生產(chǎn)的設(shè)備。
　　至于在非法采礦活動(dòng)的處罰方面，由于多種原因的掣肘，國(guó)土資源部門(mén)也明顯是投鼠忌器、力不從心。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第三十九條之規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦的，擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的，責(zé)令停止開(kāi)采、賠償損失，沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開(kāi)采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照《刑法》第一百五十六條的規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。然而，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，因非法采礦企業(yè)往往采取“螞蟻搬家”式的盜采方法，采出一點(diǎn)礦產(chǎn)品就立即運(yùn)出去銷售了，國(guó)土資源部門(mén)很難認(rèn)定和沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品及違法所得。就上述這家采石企業(yè)來(lái)說(shuō)，其采出的石灰石運(yùn)到外地加工成石子對(duì)外銷售，量大運(yùn)輸難。對(duì)此，國(guó)土資源執(zhí)法人員要沒(méi)收其礦產(chǎn)品并不容易。而對(duì)其違法所得的沒(méi)收和罰款，也是處于兩難境地。如果按照其實(shí)際開(kāi)采情況沒(méi)收非法所得和進(jìn)行罰款，企業(yè)一旦繳納不了，就造成國(guó)有資產(chǎn)流失，要追究國(guó)土資源執(zhí)法人員責(zé)任；如果按照企業(yè)的實(shí)際支付能力來(lái)處罰，又制止不住非法采礦行為。
　　“在對(duì)非法采礦的處罰過(guò)程中，如果國(guó)土資源部門(mén)開(kāi)出的‘罰單’（包括企業(yè)的違法所得和罰款）超過(guò)30萬(wàn)元但企業(yè)沒(méi)有繳納到位，國(guó)土資源部門(mén)就要因造成國(guó)有資產(chǎn)流失而面臨問(wèn)責(zé)。這種‘作繭自縛’式的有關(guān)規(guī)定，在客觀上造成了國(guó)土資源執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中不敢輕易罰款和沒(méi)收所得。”當(dāng)?shù)貒?guó)土資源局一位領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)。
　　而作為國(guó)土資源部門(mén)執(zhí)法工作最后一道防線，也是嚴(yán)懲非法采礦行為的最后一個(gè)堡壘“依法申請(qǐng)法院執(zhí)行”，現(xiàn)在也是弱不禁風(fēng)。目前，對(duì)國(guó)土資源違法案件，許多地方的人民法院往往不受理，更不愿意配合國(guó)土資源部門(mén)去強(qiáng)制執(zhí)行。據(jù)了解，現(xiàn)在法院系統(tǒng)正在積極探索推出裁執(zhí)分離制度，對(duì)包括國(guó)土資源領(lǐng)域違法行為在內(nèi)的一些案件，法院只裁定不執(zhí)行，執(zhí)行工作又交給了地方政府。如果這一制度付諸實(shí)施，國(guó)土資源執(zhí)法過(guò)程中的“依法申請(qǐng)法院執(zhí)行”將重回原點(diǎn)——由國(guó)土資源部門(mén)來(lái)執(zhí)行。
　　如果仔細(xì)分析一下述這家采石場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)近10年的非法采礦活動(dòng)軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐恼跋嚓P(guān)部門(mén)盡管一直在對(duì)其非法采礦活動(dòng)進(jìn)行打擊，但明顯“失之于軟、失之于寬”，以至于最終“養(yǎng)虎為患”。
　　當(dāng)?shù)貒?guó)土資源局雖然多次進(jìn)行了立案查處，但前怕狼后怕虎，畏首畏尾，沒(méi)有采取得力措施將其消滅在初始，且在其非法采礦漸成規(guī)模之時(shí)，惟恐被問(wèn)責(zé)而不敢按實(shí)際采礦量進(jìn)行處罰，這在一定程度上助長(zhǎng)了非法采礦活動(dòng)的發(fā)生。
　　而其他相關(guān)部門(mén)也難辭其咎。據(jù)了解，上述這家非法采石場(chǎng)是一個(gè)證照全無(wú)、破壞資源、污染環(huán)境、安全事故頻發(fā)的“五毒俱全”企業(yè)。如果當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)能溯本求源，以爆破采石這個(gè)結(jié)果來(lái)立案倒查火工用品的來(lái)源；如果當(dāng)?shù)仉娏Σ块T(mén)能及時(shí)切斷電源，讓其無(wú)法施工打眼；如果環(huán)保部門(mén)能真正履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，安監(jiān)部門(mén)能監(jiān)管到位......可以說(shuō)，無(wú)論是從污染環(huán)境、破壞景區(qū)、超限運(yùn)輸、非法用電，或是從無(wú)照經(jīng)營(yíng)、非法使用火工用品、存在安全隱患等，即便是“九龍治水”，各掃門(mén)前雪，只要有一個(gè)環(huán)節(jié)有一家職能部門(mén)能堅(jiān)守住底線、真正履職監(jiān)管到位，這家采石場(chǎng)的非法采礦活動(dòng)就難以進(jìn)行。
　　政府主導(dǎo)方能攻堅(jiān)
　　近幾年來(lái)，全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)把“盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源”作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期國(guó)土資源工作在大局中的定位，從落實(shí)經(jīng)費(fèi)人員、健全機(jī)制機(jī)構(gòu)、完善制度手段等方面入手，嚴(yán)厲打擊和查處國(guó)土資源違法行為。但是，對(duì)處在一線、負(fù)責(zé)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察具體工作的縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)來(lái)說(shuō)，不僅缺經(jīng)費(fèi)、缺車輛，更缺執(zhí)法手段和措施。
　　就上述這家非法采礦企業(yè)的所在地來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)氐目h政府近幾年也加大了對(duì)非法采礦的整治力度，尤其是縣國(guó)土資源局也曾采取了扣押設(shè)備等強(qiáng)硬措施，許多非法采礦和無(wú)照經(jīng)營(yíng)點(diǎn)被取締，但這家非法采礦點(diǎn)卻依然頂風(fēng)生產(chǎn)，并公然抗法。顯然，僅靠基層國(guó)土資源部門(mén)一家之力根本無(wú)法真正杜絕非法采礦活動(dòng)。特別是前些年，隨著礦產(chǎn)品市場(chǎng)的火爆，違法、非法開(kāi)采活動(dòng)有所抬頭，暴力抗法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，國(guó)土資源執(zhí)法人員人身安全受到嚴(yán)重威脅，因打擊非法采礦而受傷的不在少數(shù)，甚至有的還為此還付出了生命。
　　法定職責(zé)必須為。打擊非法采礦、整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序是各級(jí)政府的職責(zé)所在。自2005年國(guó)務(wù)院下發(fā)的28號(hào)文，首次明確指出“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府是整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的責(zé)任主體，要將維護(hù)正常的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序納入政府工作目標(biāo)，并成立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確責(zé)任，協(xié)調(diào)行動(dòng)，聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序工作”后，包括礦業(yè)秩序整頓在內(nèi)的國(guó)土資源管理工作成為了地方政府的主體職責(zé)，國(guó)土資源由“一家管、大家用”變?yōu)榱?ldquo;大家管、大家用”。
　　當(dāng)?shù)乜h國(guó)土資源局、公安局盡管都按照自己的法定職責(zé)盡心盡力，竭盡所能，但依然無(wú)法徹底關(guān)閉非法采石場(chǎng)，關(guān)鍵在于地方政府并沒(méi)有盡職盡責(zé)，發(fā)揮好主導(dǎo)作用，且在主導(dǎo)的多次專項(xiàng)整治行動(dòng)中選擇性執(zhí)法，心慈手軟，致使非法采礦活動(dòng)屢禁不止、久攻不下。
　　千難萬(wàn)難，領(lǐng)導(dǎo)重視就不難。這方面不乏有成功的典型。遼寧省本溪市因鐵礦資源豐富且埋藏淺、易開(kāi)采，前些年非法采礦活動(dòng)時(shí)有發(fā)生。2005年以來(lái)，該市政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，國(guó)土資源、公安、工商、環(huán)保、安監(jiān)、電力等各相關(guān)職能部門(mén)共同參與，深入持久地開(kāi)展資源環(huán)境整治行動(dòng)。經(jīng)過(guò)集中的治理整頓和持續(xù)的高壓態(tài)勢(shì)，近10年來(lái)，該市的非法采礦活動(dòng)銷聲匿跡，鮮有反彈。  
　　盡管因受《礦產(chǎn)資源法》所限，國(guó)土資源部門(mén)在執(zhí)法中缺乏必要的強(qiáng)制手段，很大程度上影響了對(duì)非法采礦的查處打擊力度。但只要地方政府重視，相關(guān)部門(mén)支持，非法采礦活動(dòng)也完全可以得到嚴(yán)厲打擊。
　　實(shí)際上，這些年來(lái)，各地都在積極探索礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，以從根本上治愈“前整后亂、越整越亂”頑癥。
　　洛陽(yáng)市委、市政府十分重視礦業(yè)秩序整頓工作，在全國(guó)率先成立國(guó)土資源警察支隊(duì)。對(duì)國(guó)土資源違法行為尤其是非法采礦活動(dòng)，公安部門(mén)及時(shí)介入，立案?jìng)刹?，既減輕了國(guó)土資源部門(mén)的壓力，又提高了打擊效率，震懾了盜采資源的不法分子。
本溪市國(guó)土資源局與公安、工商、電力等部門(mén)探索建立了國(guó)土資源執(zhí)法聯(lián)系單制度，對(duì)動(dòng)用大型設(shè)備進(jìn)行非法采礦的，與工商部門(mén)一起按照無(wú)照經(jīng)營(yíng)來(lái)扣押設(shè)備，并聯(lián)系電力部門(mén)斷電。對(duì)使用火工用品進(jìn)行非法采礦的，與公安部門(mén)一起追查火工用品來(lái)源，并依法追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，很好解決了執(zhí)法難、處理難的問(wèn)題。
　　河南陜縣建立了聯(lián)合執(zhí)法辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)全縣非法采礦活動(dòng)予以打擊和取締，尤其是縣國(guó)土資源局在巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)非法采礦且制止處理不了的，均可移交給該辦公室來(lái)統(tǒng)一查處。
　　而湖北鄖縣的做法更是為國(guó)土資源部門(mén)消除了后顧之憂。當(dāng)?shù)乜h政府切實(shí)擔(dān)起了保護(hù)國(guó)土資源的責(zé)任，明確規(guī)定縣國(guó)土資源局巡查中發(fā)現(xiàn)違法、非法采礦后，只要及時(shí)處理并上報(bào)給了政府，國(guó)土資源局就不再承擔(dān)制止打擊不力的責(zé)任，而是由地方政府來(lái)統(tǒng)一主導(dǎo)對(duì)非法采礦活動(dòng)的打擊。
　　國(guó)土資源執(zhí)法之所以“千險(xiǎn)萬(wàn)難”，最根本還在法律上的滯后和不完善。令人欣慰的是，對(duì)已討論修改長(zhǎng)達(dá)10多年、原本列入2009立法規(guī)劃的《礦產(chǎn)資源法》，終于“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”。在今年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《礦產(chǎn)資源法》已列入本屆全國(guó)人大的修法計(jì)劃。
　　據(jù)了解，新的《礦產(chǎn)資源法》將對(duì)立法目的的重新確立、礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)最有效管控途徑的選擇、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的優(yōu)化、各種礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的理順、礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的銜接、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的有效監(jiān)管及法律責(zé)任等重大問(wèn)題進(jìn)行修改，這些將從法律層面上解決礦產(chǎn)資源領(lǐng)域非法違法采礦行為制止難、查處難的問(wèn)題。