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　　地勘困境倒逼礦產資源管理改革
　　俄羅斯近20多年來的經濟發(fā)展歷程表明，礦物原料部門是使其擺脫1992年～1999年間經濟危機的主要力量，不僅保障了2000年～2008年間的經濟發(fā)展，而且鞏固了國家預算系統(tǒng)，提供了其后所使用的財政準備金。在新的危機期，礦物原料部門也給銀行系統(tǒng)和某些工農業(yè)部門提供了經濟支持，是經濟危機過后俄羅斯經濟發(fā)展的唯一支柱。俄羅斯迄今發(fā)現(xiàn)并探明了近2萬個礦床，其中1/3以上已投產。大型和特大型礦床約占礦床總數(shù)的5%，但其擁有的儲量幾乎占了俄羅斯礦產資源總儲量的70%，產量的50%。石油、天然氣、煤、鐵、鎳、鉑族金屬、銅、金、金剛石、鉀鹽和石棉等是俄羅斯的優(yōu)勢礦產。
　　豐富的礦產資源和強大的開采加工能力，使俄羅斯成為世界上最重要的礦產品生產國和出口國之一。主要礦種的礦物原料及其加工產品，不僅可滿足國內經濟社會發(fā)展的需要，保障了國家礦產資源安全，而且有力地擴大了俄羅斯的出口創(chuàng)匯能力，增強了俄羅斯政治、軍事、外交實力和地位。
　　盡管如此，俄羅斯的地質找礦工作卻明顯滯后于其礦業(yè)開發(fā)工作。1990年~2005年間，俄羅斯的普查勘探活動基本停滯，地勘工作陷入困境，這也倒逼其實施礦產資源管理改革。為此，2005年，俄羅斯自然資源部制定并批準了《2005年~2020年以礦物原料供需平衡為基礎的俄羅斯地下資源研究與礦物原料基地再生產長期國家規(guī)劃》。該規(guī)劃包括三方面目的：一是保障礦物原料簡單再生產，即新增儲量要補償開采量；二是滿足基礎工業(yè)部門的礦物原料需求；三是保持預算穩(wěn)定性，依靠礦產出口增加外匯收入。
　　長期規(guī)劃實施以來，情況出現(xiàn)了好轉，2004年~2008年間該國地勘經費逐年增加，工作效益與成果比較顯著。但受2008年金融危機影響，地勘工作再次陷入短暫低迷狀態(tài)，其后又迅速回升。據(jù)統(tǒng)計，長期規(guī)劃實施的前5年，俄羅斯已發(fā)現(xiàn)近500個礦床，礦產開采稅收入增長5倍。因此，俄羅斯專家認為，該國已逐步改善了過去15年來地勘工作的落后局面。
　　政府和國有地勘單位起主導作用
　　俄羅斯礦產資源管理是典型的政府控制模式，主要是通過俄羅斯聯(lián)邦地質部門和大型國有企業(yè)具體實施。具體來看，俄羅斯大部分空白地區(qū)的礦產勘查工作是由其國有地質部門承擔。俄自然資源和生態(tài)部部長宣布，俄政府決定將現(xiàn)有的地質中心和其他地質部門整合為“俄羅斯地質無限公司”，并準備將其列入戰(zhàn)略企業(yè)名單。該公司直屬聯(lián)邦政府，100%由國家投資，主要從事國內各地區(qū)的地質勘查工作。該公司的具體運作在《2030年俄羅斯地質部門發(fā)展戰(zhàn)略方案》中已有明確路線。而已設立礦業(yè)權區(qū)塊的勘查工作，則由國營大型礦業(yè)公司承擔。
　　不僅如此，俄羅斯《礦產資源法》規(guī)定，成為俄聯(lián)邦所屬大陸架的聯(lián)邦礦區(qū)和位于俄聯(lián)邦境內并延伸到大陸架的礦區(qū)使用人必須具備下述條件：依據(jù)俄羅斯法律成立的法人，具有不少于5年以上在俄聯(lián)邦所屬大陸架礦區(qū)的開發(fā)經驗，且俄聯(lián)邦法定資本所占份額超過50%，或者俄聯(lián)邦直接或間接控制50%以上的投票權。由此可見，因俄聯(lián)邦大陸架面積廣闊，且蘊含豐富的石油、天然氣等戰(zhàn)略資源，俄羅斯對礦產資源的管理，不僅局限于對資源儲量的掌控，而且包含對礦業(yè)公司資產和資本的限制。
　　根據(jù)2008年第58號聯(lián)邦法令，倘若投資方發(fā)現(xiàn)了具有聯(lián)邦意義的礦床，國家在補償了其實際開支和風險補償金以后，就有權把礦床收歸國有。但是，風險補償最高僅為實際開支的150%，這與礦產勘查公司所面臨的極高找礦風險顯然不成比例，無疑極大地抑制了私營礦業(yè)公司的找礦積極性。
　　俄羅斯地勘工作所需資金以前來自聯(lián)邦預算、聯(lián)邦主體預算和礦物原料基地再生產提成資金，經過若干年改革，從2002年開始完全取消礦物原料基地再生產提成。目前由國家預算和地下資源用戶資金組成，2011年二者比值為1∶10。國家預算主要用于新區(qū)的礦產勘查，而地下資源用戶資金主要是在已取得礦業(yè)權的區(qū)塊進行勘查。
　　從“三資”關系的角度來看，只有在進行礦產資源儲量的國家評審之后，才允許將該礦區(qū)提供給使用人進行開發(fā)利用。然后通過招標和拍賣的方式，將礦業(yè)權出讓給地下資源用戶使用，實現(xiàn)了資源向資產的轉化。實際上，俄羅斯對于戰(zhàn)略性礦產資源的管理，如石油、有色金屬、金、金剛石等，仍由國家公司或國家控股公司壟斷，它們控制了國家已探明可采儲量的80%~95%，并壟斷了這些礦產的生產、銷售和出口。
　　礦業(yè)權自由轉讓的主體和途徑受限
　　依據(jù)相關規(guī)定，俄羅斯礦產資源許可證分為：礦產資源地質研究許可證、采礦許可證、非采礦地下設施建設和使用許可證、特殊保護對象設立許可證。另外，還允許發(fā)放兼用許可證，憑這張許可證可以對礦產資源進行幾種形式的使用（普查、勘探、采礦）。這種情況下，采礦工作既可以在地質研究過程中進行，也可以在地質研究完成后進行。
　　礦產資源地質研究許可證享有對礦床進行普查和評價的權利，該許可證只享有規(guī)定的一種（或數(shù)種）礦產的研究權，且其持有者不享有取得采礦許可證的優(yōu)先權。在礦產資源地質研究許可證有效的區(qū)塊，礦產儲量的地質資料經國家評審后，可發(fā)放采礦許可證。
　　采礦許可證享有勘探和開采礦床的權利，如無特別規(guī)定，也享有加工采礦廢料的權利。
　　俄羅斯《礦產資源法》規(guī)定，法人按照法定程序獲得的礦區(qū)使用權許可證，不得轉讓給第三方，除了以下7種情況：法人重組—變更其法律組織形式；法人吸收新的法人；現(xiàn)法人與其他符合要求的法人合并；現(xiàn)法人分裂出其他的法人；法人成為新法人的創(chuàng)辦人，且原法人轉讓礦業(yè)權時，在新法人的法定資本中所占比重大于50%；作為總公司的法人將礦業(yè)權轉讓給其子公司；企業(yè)經營主體根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦破產法》獲得破產企業(yè)（礦產使用人）的財產。因此，在俄羅斯取得礦業(yè)權的途徑只有兩種：一為招標和拍賣，二為公司層面的交易。
　　招標和拍賣對應于我國的礦業(yè)權一級市場，實際上俄羅斯通過招標和拍賣出讓的礦業(yè)權數(shù)量十分有限，而且大多質量不佳。進行招標時，確定中標人主要從以下標準進行考量：礦產地質調查規(guī)劃的學術、技術水準，礦區(qū)利用規(guī)劃的科技含量，對區(qū)域經濟社會發(fā)展的貢獻，相應規(guī)劃的實施期限，資源保護和環(huán)境保護各項措施的有效性，對國防和國家安全的保障程度。其中，進行拍賣時，為獲得礦業(yè)權自愿一次性支付的費用額度，是確定勝出者的主要標準。
　　除競標和拍賣之外，俄羅斯礦業(yè)權的交易只能通過公司間的重組、合并、拆分等操作進行，且凡涉及礦產使用權的轉移，許可證必須更名。這就限制了俄羅斯礦業(yè)權的自由轉讓，故而其與我國國內礦業(yè)權二級市場類似的交易市場基本缺失，在一定程度上阻礙了礦產資源資產化和資本化。然而，這也貫徹了俄羅斯礦產資源的“三資”綜合管理理念，國家對于礦產資源的管理進一步延伸到了握有資源性資產的公司，規(guī)定其所擁有的礦業(yè)權資產不可隨意轉讓，只能通過公司間的合并、拆分等方式轉讓給新的公司。如此一來，國家便可掌握擁有礦業(yè)權的法人信息。
　　■延伸思考
　　“三資”管理讓全民共享資源紅利
　　俄羅斯的礦政管理體現(xiàn)了以政府引導為主，市場調節(jié)為輔的“三資”綜合管理模式。俄羅斯聯(lián)邦政府和國有地勘單位在地勘工作中起主導作用，除極少量的礦產地拿來競標和拍賣之外，其礦業(yè)權只能通過公司層面進行交易。雖然這樣做在一定范圍和規(guī)模上限制了礦業(yè)權的自由轉讓，看上去市場“不夠活”，但卻能有效避免礦業(yè)權市場亂象，尤其能夠很好地管住一些保護性開采的特定礦種。
　　對此，建議我國有必要像俄羅斯政府一樣，對于特定礦種在一定時期之內嚴格準入管理，在資質、資金等方面提高準入門檻，采取限制采礦許可證發(fā)放，嚴格開采總量控制的手段，達到維護國家利益和合理利用特定礦種的目的。與此同時，建議加快修改《礦產資源法》，盡早形成新常態(tài)下保護礦產資源與促進礦業(yè)發(fā)展的法律保障，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。
　　值得一提的是，近年來俄羅斯圍繞資源、資產和資本屬性開展了許多改革探索，比如擬設立中央自然資源銀行，建立公民紅利國家基金，以落實地下資源和自然資源的法定公民所有權。設立中央自然資源銀行的主要目的是，保障自然資源的有效、有益、盈利以及合理利用，從而積累自然資源財富，進行礦產資源的資本化管理。這對于實現(xiàn)礦產資源的全民所有具有重要的戰(zhàn)略意義。而俄羅斯建立國民紅利基金的目的在于，將因自然資源商業(yè)利用而獲得的資金（包括拍賣地下資源使用權的收入、拍賣礦產儲量的收入和自然資源地租費）納入基金，使該國公民每年都享有國民紅利基金的收益。因此，在俄羅斯儲蓄銀行的所有支行，都計劃設立全權代辦處，每個公民都可在那里開立國民紅利的個人賬戶?；痤A算應當規(guī)定自然資源（公民）紅利的收支額度，以及由俄聯(lián)邦國家杜馬批準的基金會自身的開支。
　　對此，建議規(guī)范我國現(xiàn)行的礦產資源稅、費、價款征收制度，厘清資源稅、礦產資源補償費和價款的概念，設計不同礦種的差別化稅費費率和匯繳制度。礦產資源屬全民所有，屬于高收益產業(yè)，誰占有，誰受益。建議像俄羅斯聯(lián)邦政府一樣，建立公民紅利國家基金，讓全民所有落到實處。紅利基金用于民生，可以抑制暴利，縮小貧富差距，使礦產資源帶來的紅利真正惠及全民。
　　（作者單位：中國地質調查局發(fā)展研究中心）