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　　中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立國家公園體制。在今年兩會上，加強頂層設計，建立責權統(tǒng)一的國家公園管理體制成為委員們關注的熱點之一。
　　法規(guī)缺失 多頭管理
　　據初步統(tǒng)計，截至目前，我國現有世界自然遺產43處、國家級地質公園240處、自然保護區(qū)428處、森林公園779處、濕地公園429處、風景名勝區(qū)225處，但我國尚未建立統(tǒng)一完整的國家公園管理體制。
　　全國政協委員、湖南省政協副主席、民盟湖南省主委、湖南省國土資源廳副廳長楊維剛分析說，究其原因，一是因為缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)依據。風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)分別依據《風景名勝區(qū)條例》、《自然保護區(qū)條例》設立，森林公園、濕地公園、地質公園、水利景區(qū)等則依據部門規(guī)章或規(guī)范性文件設立。二是多頭管理，權責不清，功能重疊交叉。同一區(qū)域的保護區(qū)或公園，有的既是自然保護區(qū)，又是風景名勝區(qū)，還可能是地質公園、森林公園、濕地公園等，“一園多牌”現象突出。據不完全統(tǒng)計，我國國家級地質公園中有119處與其他類型公園和保護區(qū)重疊，風景名勝區(qū)中有116處與其他類型公園重疊，森林公園中有150處與其他類型公園和保護區(qū)重疊。三是不能很好地處理開發(fā)與保護的關系。重報批輕建設、重開發(fā)輕保護、重經濟效益輕生態(tài)社會效益的現象比較突出。四是資源權屬不清晰，利益關系復雜。我國的國家級公園內土地權屬既有國有土地，也有集體土地，附著在土地上的資源權既有集體權，也有個人權，形成了集體或個人所有、政府管理、企業(yè)經營的格局。
　　全國政協委員、民革河北省副主委、河北省林業(yè)廳副廳長沈瑾也持同樣觀點。沈瑾指出，隨著經濟社會的發(fā)展，保護區(qū)也面臨著挑戰(zhàn)，當前要推動自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)為主體的國家公園體制，存在3個方面的問題：一是在分類和管理體制上，目前我國有自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質公園、國家水利風景區(qū)和國家水產種質資源保護區(qū)。同時還有海洋特別保護區(qū)、生態(tài)功能保護區(qū)、水源保護區(qū)、保護小區(qū)和農業(yè)種質資源保護區(qū)。這些保護區(qū)類型多并跨越了自然和人文兩大領域，分屬多個不同的行政主管部門管理，在地理空間上還有些交叉和重疊，同一區(qū)域被審批為不同類型的保護區(qū)，并同時掛多個牌子，由多個部門依據不同的法律或規(guī)范性文件實施行政管理。目前我國的保護地分類體系不能體現在管理目標、監(jiān)督標準和管理方式上的差別，影響了我國保護區(qū)體系的整體保護成效。二是在法律法規(guī)方面，目前執(zhí)行的法規(guī)大部分是在由各主管部門主導下制定完成的，內容以各部門主要職權為基礎，主要用于某一特定自然資源或保護區(qū)的類型，都過于強化部門權益，不僅無法體現保護目標和發(fā)展重點，也不能滿足實際管理工作的需求。有些法律、法規(guī)立法位階較低、滯后，不能適應國家公園體制和自然保護區(qū)建設的要求。三是在投入上，我國自然保護區(qū)平均投入為50美元/公頃，與發(fā)達國家2000美元/公頃、發(fā)展中國家150美元/公頃的標準相比，我國對自然保護區(qū)的投入仍處于很低的水平。資金保障機制和籌融資渠道是制約保護區(qū)發(fā)展的突出問題，我國的保護區(qū)即使是國家級自然保護區(qū)，管理經費主要靠地方財政出錢養(yǎng)護。保護區(qū)越多的地方，承擔的管護費用越重。越是經濟落后地區(qū)，保護區(qū)面積越大，投入也越多。許多重要保護區(qū)多處于老少邊窮地區(qū)，地方財政對保護區(qū)的支持也非常有限。有的保護區(qū)在批準建立甚至連劃界釘樁的資金都不夠，更談不上保護。權責不對等直接影響了保護區(qū)的積極性。當保護與開發(fā)產生矛盾時，往往是保護讓位于開發(fā)，甚至有些地方撤銷了已經依法建立的自然保護區(qū)。
　　實際上，這種條塊分割、“九龍治水”的公園（保護區(qū)）模式，不僅不利于管理和保護，而且還引發(fā)了許多矛盾。一些地方及部門盲目圈占地盤，對公園（保護區(qū)）一劃就是數十甚至數百平方千米。在這一區(qū)域內，礦產開發(fā)活動無法開展，甚至連正常的地質調查和勘探活動也無法進行。
　　加快立法 完善體制
　　占中國1/6陸地國土面積的自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)是我國自然環(huán)境最好、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)的一片國土。這些保護區(qū)在野生動植物和自然遺跡的保護、國家生物戰(zhàn)略資源、國土生態(tài)安全等方面起到了非常重要的作用。沈瑾認為，推動 “國家公園體制”建設的核心意義在于治國理念的轉變，一是要對各類保護區(qū)重新分類整合，建立符合國情的國家公園體制。保護區(qū)的分類系統(tǒng)是管理體制的基礎。建議結合現行的保護區(qū)運行特點參照世界自然保護聯盟（IUCN）的保護區(qū)分類系統(tǒng)，制定符合中國國情的保護區(qū)分類系統(tǒng)。整合分散在中央各部門的管理機構，統(tǒng)一歸口到一個管理部門，具體負責國家公園及保護區(qū)的管理工作，在其范圍內有統(tǒng)一的管理權、行政執(zhí)法權，做到權責統(tǒng)一，使保護職能與生態(tài)系統(tǒng)的整體性相符合。二是推動立法，制定相配套的政策、法規(guī)。積極開展立法調研、加快制定基本法《國家公園及保護區(qū)法》，使其與其他同位法相協調。按國家公園和保護區(qū)管理分類標準制定管理政策目標，體現國家公園的保護和公益導向。按不同保護區(qū)類型不同管理方式，開展“一區(qū)一法”立法工作，增強國家公園及保護區(qū)工作的針對性和可操作性，并形成科學系統(tǒng)的法律法規(guī)體系。
　　楊維剛指出，從國外建立國家公園管理體制的實踐看，主要有以中央集權為主的美國模式、以地方自治為主的德國模式、以綜合管理為主的加拿大模式3種模式。我們要總結現有建設經驗，借鑒國外做法，加快建立適合我國國情的國家公園管理體制。他建議，加快國家公園立法。建議全國人大開展國家公園調研工作，建立國家公園管理的相關法律法規(guī)體系，確保國家公園建設和管理規(guī)范有序進行。堅持保護為主的原則。正確處理開發(fā)與保護的關系，將保護擺在首位。杜絕片面追求經濟效益，加強旅游秩序的科學管理，實現生態(tài)效益、社會效益、經濟效益的有機統(tǒng)一。要發(fā)揮各個方面在資源保護中的積極性，在注重發(fā)揮中央政府作用的同時，發(fā)揮地方政府、特許承租人、科學家和當地群眾的作用，共同參與管理。強化特許承租人、當地居民在國家公園建設、保護與開發(fā)利用中的責任，并依法保護其合法權益。
　　整合資源 統(tǒng)一管理
　　建立國家公園管理體制必須要因地制宜，選準突破口。楊維剛特別建議，要建立統(tǒng)一的管理機構，將自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園、森林公園等在國家公園的概念下加以整合，實行統(tǒng)一的科學管理。當前要兼顧需要與可能，逐步建立以地質遺跡保護為基礎的國家公園管理體制。
　　“在當前形勢下，建立以地質遺跡保護為基礎的國家公園管理體制具備一定的條件和基礎，也利于對各類保護區(qū)和公園的保護。”楊維剛介紹，一是對地質遺跡資源的保護可以涵蓋其他資源類型。地質遺跡資源與所處的大地構造及周邊自然環(huán)境緊密聯系，對地質遺跡資源的保護與管理，應包括對所在區(qū)域動植物，以及水、大氣、土壤等生態(tài)因素和自然資源的保護與管理。二是現行地質公園管理體制已較為完善，并與國際接軌。我國各類國家級公園分類管理中，只有世界地質公園是與聯合國教科文組織對應設立的。聯合國教科文組織地質公園秘書處將世界地質公園網絡辦公室設在北京，由國土資源部負責管理。三是目前有多種功能區(qū)重疊的公園，其公園的主體部分均以地質遺跡景觀為主。如張家界的典型特色是砂巖峰林地貌（又名張家界地貌），崀山是丹霞地貌。四是國家已明確由國土資源管理部門負責建立不動產統(tǒng)一登記制度，由國土資源部門牽頭管理國家公園，有利于將國家公園各類自然資源實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一保護和統(tǒng)一管理。
　　沈瑾則建議，要完善運行保障機制，把國家公園及各級保護區(qū)的資金保障機制納入法制化軌道，建設資金應當列入中央財政預算。按國際平均水平的資金投入，保護好近18%自然環(huán)境最好的國土，是我國自然保護事業(yè)投入產出比最高的一項投入。應將保護區(qū)建設納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃并納入到各級干部任期目標管理責任考核之中，實行自然資源資產離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。