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　　中國有關(guān)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的探索已有十幾年，雖取得了一定階段性成果，但面臨的困難不容忽視。
　　總地來看，一方面資源枯竭城市歷史遺留問題仍舊比較突出。中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所張文忠研究員在接受記者采訪時(shí)介紹說：截至2011年底， 69個(gè)資源枯竭城市尚有14萬公頃沉陷區(qū)要治理，地裂縫、廢棄礦坑、矸石山、大型尾礦堆場等礦山災(zāi)害隱患點(diǎn)10萬多處；失業(yè)礦工人數(shù)達(dá)60萬人；城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)合計(jì)215.6萬，占城鎮(zhèn)人口比重為10.5%，比全國平均水平高出1倍。
　　同時(shí)，資源枯竭城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資源的依賴性依然較強(qiáng)，采掘業(yè)占二次產(chǎn)業(yè)的比重超過20%，現(xiàn)代制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)處于起步階段。此外，資源枯竭城市的城礦二元體制仍有待理順，森工類資源城市的國有林區(qū)森工企業(yè)和地方政府各自為政的情況仍然比較突出，部分城市的礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)未能有效參與城市轉(zhuǎn)型工作。
　　“另一方面，資源富集地區(qū)新生矛盾也逐漸顯現(xiàn)”，張文忠表示，近年來我國中西部資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益突出。高污染、高排放、高能耗項(xiàng)目集中建設(shè)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)資源開發(fā)的依賴性越來越強(qiáng)。
　　例如在資源富集的新疆，2011年自治區(qū)重點(diǎn)監(jiān)測的10大產(chǎn)業(yè)中，有色、電力、化工、煤炭、鋼鐵等資源型產(chǎn)業(yè)年增長均超過10%，其中有色和電力工業(yè)增長分別達(dá)到32.9%和31.2%；非資源型產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)副食品加工工業(yè)增長僅為2.1%，裝備制造工業(yè)下降3.3%。內(nèi)蒙古則是我國新興的煤炭工業(yè)基地，2011年原煤產(chǎn)量達(dá)9.79億噸，遍布全區(qū)的資源開采和深加工已經(jīng)影響到本已相當(dāng)脆弱的生態(tài)環(huán)境。
　　針對(duì)這些問題，《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）即將出臺(tái)。在2010年首批資源枯竭城市轉(zhuǎn)型評(píng)估工作中，張文忠已向記者提到《規(guī)劃》的編制工作，他表示其中很重要的一點(diǎn)就是對(duì)資源型城市進(jìn)行分類引導(dǎo)，根據(jù)城市資源類型差異，采取不同的發(fā)展方式和政策導(dǎo)向。他舉例說：“比如對(duì)于資源尚未枯竭的城市或地區(qū)而言，最重要的是爭取發(fā)展主動(dòng)，注意資源可持續(xù)利用的同時(shí)發(fā)展新的替代產(chǎn)業(yè)”。

　　定義4類資源型城市
　　記者：對(duì)比此前資源枯竭城市轉(zhuǎn)型工作的政策力度，您如何評(píng)價(jià)即將出臺(tái)的《規(guī)劃》？
　　張文忠：簡單來說，《規(guī)劃》是從更長遠(yuǎn)的角度思考資源城市的可持續(xù)發(fā)展問題，突出了前瞻性、差異性和針對(duì)性。首先是根據(jù)定量和定性的方法，對(duì)現(xiàn)階段的資源城市進(jìn)行了界定，確定了全國246個(gè)資源城市；其次按照各城市的資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力把全國資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型4類；成長型是指城市正處于資源開發(fā)初期，資源富集，比如鄂爾多斯等；成熟型的城市一般處于資源開發(fā)的興盛時(shí)期，資源產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源開發(fā)緊密相關(guān)，如淮南市；衰退型則是資源已經(jīng)枯竭的城市，資源開采量逐年減少，資源型經(jīng)濟(jì)難以為繼，城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，生態(tài)修復(fù)治理難度較大，民生問題較多，城市陷入發(fā)展困境，如阜新市；而再生型城市通常已經(jīng)擺脫了對(duì)資源的依賴，成功發(fā)展起來了新興產(chǎn)業(yè)。
　　記者：具體來說，資源型城市可持續(xù)發(fā)展將聚焦哪些重點(diǎn)？
　　張文忠：推動(dòng)資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作，關(guān)鍵在于從發(fā)展機(jī)制層面進(jìn)行創(chuàng)新，在破解原有體制性、機(jī)制性矛盾的同時(shí)，加快構(gòu)建有利于可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。
　　個(gè)人認(rèn)為未來需要重點(diǎn)研究和推進(jìn)的工作：一是建立資源開發(fā)的約束機(jī)制，研究制定資源開發(fā)和城市可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)辦法，調(diào)控引導(dǎo)資源開發(fā)時(shí)序和強(qiáng)度；二是加快推進(jìn)資源稅改革，建立健全能夠靈活反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制；三是合理調(diào)整礦產(chǎn)資源有償使用收入中中央和地方的分配比例關(guān)系，適當(dāng)提高資源稅稅負(fù)，完善計(jì)征方式，促進(jìn)資源開發(fā)收益向資源型城市傾斜；四是推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，補(bǔ)償社會(huì)保障、生態(tài)、人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的歷史欠賬；五是進(jìn)一步落實(shí)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，發(fā)揮政府投資的示范帶動(dòng)作用，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集聚；六是加快推進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法，盡快出臺(tái)《資源型城市可持續(xù)發(fā)展條例》。

　　轉(zhuǎn)型評(píng)估將常態(tài)化
　　記者：對(duì)于資源枯竭城市來說，轉(zhuǎn)型工作已經(jīng)推進(jìn)了很多年，也取得了一些成效，這部分接下來還將有哪些后續(xù)工作？
　　張文忠：根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2012年國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在支持資源枯竭城市轉(zhuǎn)型上，已投入160億元左右。國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金投入之后，應(yīng)該開展相應(yīng)的轉(zhuǎn)型績效評(píng)估、總結(jié)等工作，并將最終的評(píng)估結(jié)果與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況掛鉤，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用更加科學(xué)化。
　　評(píng)估內(nèi)容應(yīng)該涉及接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、生態(tài)恢復(fù)及民生改善等方面。由于資源枯竭城市類型不同，在統(tǒng)一的、普適性的指標(biāo)體系下，要充分考慮不同類型城市的特殊性，設(shè)置一些特殊指標(biāo)，比如森工類城市，就不能只考察GDP的增長，還要看生態(tài)改善的情況，如森林覆蓋率是否提升等。
　　另外，每個(gè)資源枯竭城市都已經(jīng)完成轉(zhuǎn)型規(guī)劃的編制工作，評(píng)估也應(yīng)該將規(guī)劃中制定的目標(biāo)是否完成作為考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。綜合各方面的因素，形成評(píng)估報(bào)告才具有科學(xué)性。
　　記者：如何定義“獨(dú)立工礦區(qū)”的概念？
　　張文忠：獨(dú)立工礦區(qū)作為礦產(chǎn)資源開發(fā)和原材料生產(chǎn)的主要場所，是一個(gè)典型的復(fù)雜系統(tǒng)。新中國成立以來，隨著我國一大批大型礦產(chǎn)地的發(fā)現(xiàn)和勘查開發(fā)，形成了一批以資源開發(fā)加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能相對(duì)獨(dú)立的工礦區(qū)。
　　歷史上，這些工礦區(qū)主要是作為重要的能源資源供應(yīng)地而興起，在大規(guī)模資源開發(fā)過程中，隨著資金、技術(shù)、人才的集聚，許多工礦區(qū)逐漸建立起當(dāng)時(shí)較為先進(jìn)的工業(yè)基礎(chǔ)，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和資源衰減等原因，加上缺乏城鎮(zhèn)依托、地域面積狹小，大多數(shù)獨(dú)立工礦區(qū)相繼出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展陷入停滯、失業(yè)和貧困人口增多、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問題。

　　聚焦獨(dú)立工礦區(qū)
　　記者：獨(dú)立工礦區(qū)改造搬遷將會(huì)面臨哪些困難？
　　張文忠：我國獨(dú)立工礦區(qū)數(shù)量多，分布廣，差異大，其問題涉及到資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化、體制機(jī)制等多方面深層次的矛盾，可以說是資源枯竭城市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)。
　　一方面工礦區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)嚴(yán)重受損。獨(dú)立工礦區(qū)因礦而設(shè)，80%以上地處偏遠(yuǎn)的山嶺溝壑地區(qū)，遠(yuǎn)離人口集聚區(qū)，與中心城區(qū)的平均距離高達(dá)47.3公里，部分礦區(qū)與中心城區(qū)距離超過150公里。加上多數(shù)礦區(qū)的對(duì)外交通道路陳舊破敗，通訊網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)重滯后，與外部聯(lián)系極其不便，難以接受中心城區(qū)的輻射帶動(dòng)。
　　礦區(qū)內(nèi)部的道路、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠當(dāng)?shù)毓さV企業(yè)自辦社會(huì)建設(shè)，投入少，配套不完備，并且多數(shù)受礦山地質(zhì)災(zāi)害破壞嚴(yán)重，已經(jīng)年久失修。絕大多數(shù)獨(dú)立工礦區(qū)缺乏統(tǒng)一的城鎮(zhèn)規(guī)劃，資源開采區(qū)和居民生活區(qū)相互交錯(cuò)，教育、醫(yī)療、商貿(mào)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平低，管理薄弱，導(dǎo)致城鎮(zhèn)服務(wù)功能嚴(yán)重缺失。
　　另一方面當(dāng)?shù)厝罕娚瞽h(huán)境異常惡劣。長期的高強(qiáng)度資源開采和后續(xù)生態(tài)修復(fù)工作的缺位導(dǎo)致全國90%以上的獨(dú)立工礦區(qū)成為地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，每年因礦山地質(zhì)災(zāi)害造成的人員傷亡多達(dá)百人。由于資源衰減導(dǎo)致礦山企業(yè)效益下滑甚至破產(chǎn)關(guān)閉，造成大量礦業(yè)職工下崗失業(yè)。初步統(tǒng)計(jì)，目前獨(dú)立工礦區(qū)合計(jì)失業(yè)人員多達(dá)36萬人，占工礦區(qū)城鎮(zhèn)人口總數(shù)的7.4%。因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定收入，約148萬人居住在上世紀(jì)六七十年代修建的工礦棚戶區(qū)內(nèi)，沒有暖氣、煤氣、上下水，沒有獨(dú)立廁所，設(shè)備老化陳舊，房體殘破不堪，生活條件非常艱苦。
　　記者：在這種條件下，具體的改造搬遷工作應(yīng)該如何推進(jìn)？
　　張文忠：可以選擇一些問題突出、具備一定工作基礎(chǔ)的獨(dú)立工礦區(qū)進(jìn)行先期試點(diǎn)，在改造搬遷中，重點(diǎn)支持其率先改善基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)和發(fā)展環(huán)境等。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大支持范圍，分批分步穩(wěn)妥實(shí)施。在此要強(qiáng)調(diào)一下，對(duì)于試點(diǎn)的選擇一定要慎重再慎重，一是要充分考慮和尊重地方的意愿，二是要有科學(xué)的搬遷改造規(guī)劃和實(shí)施方案。
　　此外，要根據(jù)獨(dú)立工礦區(qū)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)條件，探索各具特色的改造模式，宜改則改，宜搬則搬，以改為主。按照工礦區(qū)改造搬遷工程所涉及的人口規(guī)模，結(jié)合工程實(shí)施的難易程度，分別給予不同程度的支持。
　　工作雖有難度，但從目前已有的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，還是能夠做出成績的。以湖北省黃石市鐵山區(qū)為例，那里是武漢鋼鐵（集團(tuán)）公司礦業(yè)有限責(zé)任公司大冶鐵礦的所在地，是清末時(shí)建立的中國第一座大型露天鐵礦。
　　3年前我去鐵山區(qū)調(diào)研的時(shí)候，感覺情況真地很糟糕，道路破敗，環(huán)境惡化，可以說是滿目蒼痍，但是今年再去的時(shí)候已經(jīng)大不一樣。當(dāng)?shù)卣诘V山環(huán)境恢復(fù)治理方面做了很多具體工作，許多過去廢棄的礦山都進(jìn)行了綠化，還建設(shè)了一座國家4A級(jí)的黃石國家礦山公園，在替代產(chǎn)業(yè)方面也開發(fā)了一條特色旅游街，很有人氣。
　　不過鐵山區(qū)的改造也遇到了一些難題，比如地方政府和企業(yè)的管理權(quán)交叉、級(jí)別不對(duì)等，就讓很多工作在進(jìn)展時(shí)不夠順暢，這種管理體制方面的矛盾也是需要重點(diǎn)關(guān)注的。